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Una perspectiva crítica de las relaciones entre el derecho, la economía y la política
MERCADO, POLÍTICAS SOCIALES Y CIUDADANÍA
En este marco de discusión, y observando el proceso que ha recorrido el derecho a la seguridad social en Colombia, se puede concluir que, en últimas, el problema estriba en la forma de articulación entre el mercado y las políticas sociales; esto es, en la combinación de ambos mecanismos para la satisfacción de las necesidades humanas. La forma de organización socioeconómica de una sociedad determinada constituye la base para lograr la efectividad del derecho a la seguridad social. Como acertadamente lo señalara José Luis Monereo:
[...] una de las tendencias más preclaras en la evolución reciente es la progresiva renuncia de las políticas gubernamentales a implantar un Estado de bienestar proveedor de toda seguridad fundado en el modelo de la ciudadanía social. Existe una orientación cada vez mayor hacia la consagración de un modelo más pluralista y privatizado de Estado benefactor, que abre amplios espacios a la iniciativa privada (vertiente individualista y liberal) y concede prestaciones sociales a los beneficiarios (ciudadanos o no) con base a un doble título político y jurídico: a título de la ciudadanía (condición de pertenencia a la comunidad política organizada) y a título previsor respecto al esfuerzo contributivo vinculado a la seguridad social y a los sistemas privados de previsión voluntaria (lógica contractual). Esta evolución determinará a la postre un replanteamiento (vale decir, redefinición) de la noción de ciudadanía social como fundamento del Estado social. (Monereo, 1996: 15-16)26
Si bien dentro del esquema jurídico-político de la Constitución, el concepto de ciudadanía sirve de presupuesto para asegurar la garantía de los derechos sociales establecidos por la Constitución,27 tal como se ha expuesto, el contenido jurídico de los derechos en mención tiene grandes y graves desencuentros con la práctica y la cultura política de América Latina.
La causa de esto puede encontrarse en el hecho de que en estos países el dominio de lo público se confunde frecuentemente con lo privado, y la asistencia social como forma de gestión de las políticas públicas de carácter social se pervierte en formas de clientelismo.28
En este punto se pueden distinguir dos concepciones diversas de política social: como un fin en sí misma y como medio para la obtención y acumulación de capital humano,29 a través del cual se incrementa el desarrollo económico (López, 1994: 15-42). En virtud de esta última perspectiva, que da cuenta de una teoría desarrollista, las políticas sociales deberán favorecer a la población en capacidad de ser productiva. De esta manera, los ancianos y los discapacitados pueden verse marginados de la atención en salud y de la cobertura pensional.
Este enfoque pretende hacer compatibles el desarrollo económico, la equidad y la democracia. Sus argumentos descansan sobre la convicción de que la eficacia económica y la justicia social van de la mano, pues la primera orienta las políticas sociales para, a la vez que se satisfacen principios de justicia, dar cabida a parámetros de optimización económica: mediante la política social se restablece o estabiliza la demanda efectiva y se persigue la reproducción del capital humano. Como puede verse, esta visión demuestra una percepción de los fines sociales como medios para la realización del fin principal, que es el desarrollo económico. De esta forma, la perspectiva social del enfoque desarrollista da coherencia al conjunto de sus postulados en materia económico-social.
La relación entre justicia social y sistema democrático en la perspectiva desarrollista y mercantilista puede ser contrastada con la propuesta por Habermas, dentro de la cual, las condiciones materiales sirven de soporte para la realización de las posibilidades de la participación política y, por ende, para la realización de los derechos sociales (Habermas, 1973: 17-60). En las sociedades actuales, caracterizadas por los mercados capitalistas y la globalización, esta perspectiva es de imposible realización, dado que en esta dinámica, el paradigma desarrollista implica o presupone una democracia de fachada o de baja intensidad,30 que encubre la moderna esclavitud capitalista. En su lugar se halla la llamada solidaridad fría, según la cual:
A una relación hecha de generosidad por una parte, de gratitud por la otra, característica de la solidaridad caliente, el sistema universalista [de fin como medio] la sustituye por una relación hecha de sumisión recalcitrante a un impuesto por una parte, de insistencia egoísta sobre sus derechos por la otra. (Habermas, 1973)
Con fundamento en esta exposición de Habermas, se puede afirmar que la equidad no surge de esta pretendida conciliación entre desarrollo económico (que asume el mercado como una institución) y justicia social (como idea moral que marca el comportamiento individual en el mundo de la competencia). Si acaso, puede ser posible una equidad del regateo, en la que se involucran solo los propietarios, dando forma a una equidad propietarista, distinta a una equidad basada en la solidaridad que solamente la práctica de la democracia podría hacer plausible y eficaz (Max-Neef, 1998).
Así, la pretensión de equilibrar mercado y bienestar social tiene la consecuencia perversa de imponer un límite a los derechos sociales frente a su posibilidad de realización en el marco de un desarrollo económico (Ocampo, 2001).
El crecimiento económico como dogma31 es cuestionado por el constitucionalismo social,32 debido a que el mercado capitalista impide la concreción de los propósitos consignados en las declaraciones generales de principios, dando paso a la afectación de los derechos fundamentales individuales por vía de la interpretación individual para cada caso concreto (Reich, 1985: 86).
Hoy en día, huestes de académicos tienen una actitud positiva sobre la posibilidad de hacer de los derechos humanos una meta internacional, sin que las relaciones de producción tengan que cambiar sustancialmente. Hay propuestas, como las de Boaventura de Sousa Santos (2001e: 163-189), bastante esperanzadoras, pero inaptas para su aplicación.
La propuesta de Santos comienza en el contexto de la globalización. Según él, la globalización no es solo un proceso económico, sino también cultural, que no es exclusivamente hegemónico sino que también puede abogar por la emancipación.33 Los derechos humanos pueden ser vistos de varias formas, que van desde lo hegemónico y universalista como arma de Occidente contra el mundo hasta una forma de cosmopolitismo, como globalización de abajo hacia arriba o antihegemónica. Para que lo puedan ser de la segunda manera requieren un diálogo multicultural. Santos propone una hermenéutica diatópica como herramienta para lograr un diálogo no hegemónico entre culturas. Pero el éxito de tal herramienta no está garantizado a priori, como el mismo Santos advierte, puede prestarse a una política reaccionaria (Santos, 2001e: 185). Para evitar esta posibilidad se deben aceptar dos imperativos interculturales. 1) Entre las diferentes versiones de determinada cultura, debe escogerse la que represente el círculo más amplio de reciprocidad dentro de esa cultura, la versión que vaya más lejos en el reconocimiento del otro; 2) Las personas y los grupos sociales tienen derecho a ser iguales cuando la diferencia los hace inferiores, y el derecho a ser diferentes cuando la igualdad los homologa. (Santos, 2001e: 187) La propuesta de Santos es novedosa. La crítica que aquí se formula se centra en la idea que este proyecto no es realizable donde existan condiciones económicas netamente capitalistas. La misma lógica del sistema capitalista de alguna manera impide la plena realización del ideal de los derechos humanos, en especial los de segunda y tercera generación. En su texto asume que (...) de las dos versiones de los derechos humanos existentes en nuestra cultura la liberal y la marxista, la marxista debe ser adoptada, ya que se extiende a los dominios económico y social la igualdad que la versión liberal sólo considera legítima en el dominio político. (Santos, 2001e: 186)
La postura marxista solo es realizable en un campo que traspase los meros límites de la regulación mediante derechos, y sea un cambio efectivo, es decir material.
En este marco, resulta muy importante la crítica a los criterios establecidos de racionalidad económica, para combatir la ofensiva ideológica que considera que lo social en general y los sistemas públicos de pensiones no son financiables hacia el futuro. Por el contrario, el sistema de pensiones públicas es el instrumento más importante de transferencias sociales que compromete en los países capitalistas avanzados hasta un 10% del PIB.34 De esta forma, los fondos de pensiones se constituyen en una fuente de poder económico para el capitalismo financiero internacional, y es precisamente por ello que el sistema pensional se desvía del fin social de construir pensiones como instrumento de política social, para pasar a convertirse en un instrumento de ahorro personal, que estimula el individualismo liberal en aras de hacer rentable un negocio financiero. De contera, esto deviene en la ampliación del espacio del derecho privado comercial de seguros, en desmedro del derecho a la seguridad social.
26 En este texto, partiendo de un enfoque de política global de pensiones, el autor realiza un completo estudio acerca de la significación jurídico-política y de la regulación normativa en materia de seguridad social, especialmente de los sistemas privados de pensiones.
27 En torno a la ciudadanía social, véase Uprimny (1990).
28 Los esfuerzos tecnocráticos del neoliberalismo para focalizar el gasto público hacia los más pobres y subsidiar la demanda para la compra de servicios sociales, se hacen inocuos ante el peso de las formas tradicionales del clientelismo y la corrupción, que operan en la gestión del gasto público social. Cfr. Fresneda, Cárdenas, Sarmiento y González (1997: pp. 255-319).
29 Por capital humano se entiende las variables que determinan la productividad de cada persona, por ejemplo, su grado de educación, su estado de salud, etcétera. 30 Respecto a la democracia de baja intensidad, véase Santos (2001c: 151-207, en esp. 193-194).
31 Respecto al fetiche del crecimiento económico, el libre comercio y la globalización, véase Max-Neef (1998).
32 Para un desarrollo conceptual, véase Díaz (2001).
33 No se quiere con ello acusar al autor de ser un defensor de la globalización en todos sus contextos. De hecho, su texto contiene un buen acercamiento teórico sobre las manifestaciones de la globalización.
34 En otros países, el gasto de pensiones en relación con el PIB supera con creces los guarismos que tienen tan escandalizados a los actuales gobernantes colombianos: el gasto en pensiones como porcentaje del PIB fue 4.2 en Israel (1992), 12.0 en Letonia (1994), 4.1 en Argentina (1994), 14.2 en Bélgica (1995), 5.7 en Canadá (1993) y 6.8% en Estados Unidos (1994-1995). Al respecto, cfr. Revista Internacio - nal del Trabajo (2000), 119(2). Clavijo (1998) anota que en los países de la OCDE, en pensiones se gasta 8.2% del PIB, o sea 23% del gasto público.