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La información contable pública local desde el enfoque multifuncional y multiorgánico

Adolfo Dodero Jordán
Javier De León Ledesma

CAPÍTULO 1

MODELO PLURALISTA MULTIFUNCIONAL PARA LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

 

1.1.2.2. Aspectos críticos de la clasificación funcional del presupuesto local: descompensaciones y disfuncionalidades[1]

La clasificación funcional del presupuesto se realiza atendiendo a las diferentes finalidades del gasto. Cuando el criterio aplicado no es homogéneo, puede incurrirse tanto en descompensaciones como disfuncionalidades; entenderemos por descompensación de un modelo de estructuración del gasto público la falta de representatividad de sus items o apartados primarios en relación con la información real resultante. Esta descompensación puede obedecer a dos motivos: excesiva heterogeneidad de los elementos dentro de un apartado (descompensación cualitativa) o escasa significación del gasto total del apartado en proporción con la media (descompensación cuantitativa). La disfuncionalidad, por el contrario, expresa que el item aplicado no responde a un criterio representativo de la finalidad del gasto, sino a su objeto o esencia (que sería la base de otro criterio: el económico).

Descompensación cualitativa

Si se analiza por funciones y subfunciones, se concluye que no existe proporción en cuanto a la densidad de contenidos de cada grupo de función. A este respecto, el grupo de función 4: Producción de bienes públicos de carácter social es, con mucho, el que manifiesta un contenido más diverso en los presupuestos de los municipios: funciones o subfunciones tales como educación, vivienda y urbanismo, saneamiento, recogida de residuos y limpieza viaria, cementerios, cultura, deportes…constituyen la mayor parte de las actividades que desarrolla el Ayuntamiento. Por el contrario, el contenido de los grupos de función 7. Regulación económica de sectores productivos y 9. Transferencias a otras administraciones públicas es prácticamente inexistente en la mayoría de los presupuestos municipales.

Descompensación cuantitativa

Consecuencia de lo planteado en el apartado precedente, se producen también significativas diferencias en el volumen de gasto asignado a cada grupo de función. En el cuadro 5, se muestra en términos porcentuales el presupuesto del Ayuntamiento de Madrid para el 2003[2], en el que los grupos de función 6 y 7 representan, respectivamente, un 2,72 y un 0,12 por ciento del total de gasto y, un solo grupo (el 4), supone el 47,11 por ciento, si bien es cierto que los grupos de función 1 y 2 mantienen un peso significativo (10,19% y 17,64%, respectivamente).

 

Cuadro 5. Presupuestos del Ayuntamiento de Madrid para el 2003: distribución funcional en términos porcentuales (en porcentajes)

Fuente: Elaboración propia

GRUPOS DE FUNCIÓN

PORCENTAJE

1. Servicios de carácter general             

2. Protección civil y seguridad ciudadana             

3. Seguridad, protección y promoción social

4. Producción de bienes públicos de carácter social             

5. Producción de bienes públicos de carácter económico

6. Regulación económica de carácter general

7. Regulación económica de sectores productivos               

9. Transferencias a otras administraciones públicas            

0. Deuda pública   

Total

10,19%

17,64%

8,29%

47,11%

6,95%

2,72%

0,12%

(sin consignación)

6,98%

100%

A nivel agregado, el peso de los distintos grupos de función no es muy diferente del reflejado por el anterior ejemplo, especialmente en lo que se refiere al grupo de función 4, cuyo peso relativo se aproxima al 50% del total de los gastos. Así se recoge también en el Informe de la Comisión para el Estudio y Propuesta de Medidas para la Reforma de la Financiación de las Haciendas Locales (2002: 19), donde se advierte que “la clasificación funcional de los gastos presupuestarios no refleja la información más adecuada en relación a la prestación de los servicios públicos, siendo esta circunstancia especialmente importante en el grupo de función 4. Producción de bienes y servicios de carácter social que integra gran parte del total del gasto local”.

La búsqueda de una mayor facilidad de consolidación no debe conducir a la aplicación de un modelo tan excesivamente desequilibrado. La esencia del instrumento presupuestario es su capacidad de informar, y esta característica no debe estar supeditada al objetivo de simplificar un procedimiento posterior –el de consolidación–; en una época en que la informática ha simplificado al máximo tareas que antes constituían un auténtico reto desde el punto de vista administrativo, no cabe alegar problemas técnicos como justificación. En consecuencia, puede y debe compatibilizarse la necesidad de consolidar los presupuestos de las distintas administraciones públicas con una norma presupuestaria más adecuada a las funciones que desempeña cada una de ellas; una mayor coherencia en la clasificación funcional de los presupuestos de las Administraciones Locales favorecería el logro del principio de transparencia de la información presupuestaria.

Disfuncionalidad

Debido a la imposibilidad de asignar a priori determinados gastos a las correspondientes funciones que se van a desempeñar, existen dos grupos de función (9. Transferencias a otras administraciones públicas y 0. Deuda Pública) que tienen un contenido económico, y no funcional, como en teoría debería corresponder al criterio clasificador, justificando la norma tal funcionamiento por la dificultad que supondría, al elaborar el presupuesto preventivo, el determinar la finalidad de determinadas transferencias, así como las cuotas de amortización de préstamos con sus correspondientes intereses.

En relación a ambos grupos de función, consideramos que:

a) por lo que respecta al grupo 9. Transferencia a otras administraciones públicas, el caso raramente puede darse en las administraciones locales, puesto que, por lo general, las que se conceden suelen tener carácter finalista, aunque el receptor sea otra administración pública. El caso más frecuente es el de aquellas que se destinan a organismos autónomos tales como Patronatos municipales, que por su propia esencia suelen crearse para realizar actividades con una finalidad muy definida –Cultura, Deportes–. Y, aunque parece lógico que la normativa que define la estructura funcional de los Presupuestos Generales del Estado reserve un grupo de función para esta finalidad[3], en las administraciones locales no se justifica la reserva de un grupo de función en su estructura presupuestaria, puesto que las escasas ocasiones en que fuese necesario acudir a alguno de los casos anteriores podrían resolverse perfectamente a nivel de función o subfunción, procediendo a una reclasificación de la estructura presupuestaria;

b) en lo concerniente al grupo 0. Deuda Pública, destinado a la amortización de deuda y sus correspondientes intereses, tampoco tiene razón de ser con su contenido actual, es decir, incluyendo la totalidad de las amortizaciones de la deuda y los correspondientes intereses previstos para el ejercicio. Las Administraciones Locales están obligadas, al confeccionar el presupuesto inicial o preventivo, a elaborar un Plan de Inversiones donde, entre otros ‘items’, deben determinarse las fuentes de financiación, permitiendo esta circunstancia asignar perfectamente las amortizaciones e intereses previstos en cada ejercicio futuro a sus respectivas finalidades[4]. Tan sólo cabrían dos casos –ambos muy especiales, por cierto– en el que no fuese posible determinar el destino de las cuotas de amortización de un préstamo: i) cuando, de acuerdo con el TRLRHL, de la Cuenta General se desprenda un estado del Remanente de Tesorería negativo, el Ayuntamiento podrá negociar un préstamo por un importe máximo del 5 por ciento de los recursos corrientes destinado a financiar el déficit. Lógicamente, tanto las cuotas de amortización como los intereses que se devenguen posteriormente, no podrían clasificarse funcionalmente, por lo que estaría plenamente justificada su inclusión en el grupo de función cero; y, ii) en el caso en que el Ayuntamiento proceda a una refinanciación de la deuda, sustituyendo varios préstamos por uno único, las siguientes obligaciones de pago por amortización e intereses, al ser unitarias y corresponder a un solo acreedor, deberán imputarse a una única partida, por lo que desde el punto de vista técnico (que no analítico) no podría asignarse el gasto correspondiente a cada grupo de función derivado de los préstamos originarios”.

Además de estos dos grupos, existe un tercero, el grupo 3. Seguridad, protección y promoción social, que incluye entre otras funciones, la 31. Seguridad y protección social. Dentro de ésta función deben imputarse, de acuerdo con la norma, las cuotas empresariales de la Seguridad Social correspondientes a la plantilla de empleados municipales[5]. Consecuencia de ello es que en los restantes grupos de función, si bien se incluyen previsiones para sueldos y salarios, no se recogen en cambio los gastos sociales de los empleados, con la consecuente desvirtuación del significado de la clasificación funcional del presupuesto. Debe tenerse en cuenta, además, que cuando un determinado gasto está incluido en un grupo de función no apropiado, el error se transmite tanto a este grupo –que expresaría un gasto sobredimensionado– como a los restantes donde debería haber figurado el importe –que estarían minusvalorados–. Bien es cierto que, desde el punto de vista político, suele interesar que los habitantes del municipio crean que se está realizando un importante gasto en protección y promoción social, por lo que no parece existir un interés excesivo por parte de los gestores municipales en que se modifique tal error interpretativo.

Ambos aspectos, descompensación y disfuncionalidad, expuestos en el presente epígrafe, ponen de manifiesto las debilidades e insuficiencias informativas presentes en la actual estructura funcional del presupuesto local y, con ello, la necesidad de contar con una clasificación adecuada a la propia idiosincrasia de la Administración objeto de estudio. En el siguiente apartado se plantea una propuesta de estructuración compensada y funcional, en la que se procura evitar las disonancias antes expuestas.


 

[1] Dodero y De León (2005)

[2] Esta información se obtuvo de la página web del Ayuntamiento de Madrid: http://www.munimadrid.es/Principal/ayuntamiento/servmuni.asp

 

[3] Ejemplos claros de aplicación del grupo 8 son, en los Presupuestos Generales del Estado, los créditos destinados a la Participación en Ingresos de las Entidades Locales y Comunidades Autónomas, pues en principio resulta imposible determinar cuáles van a ser sus destinos finales.  

[4] Vuelve a denotarse el origen estatal de la estructura presupuestaria, puesto que los Presupuestos Generales del Estado, que pueden confeccionarse con déficit inicial, recogen consignaciones para amortizar deuda destinada a cubrir déficit, y por tanto de imposible afección a funciones concretas.

[5] La orden ministerial dice textualmente con referencia a la función 3.1: ‘Incluye todos los gastos de este tipo, como las cuotas a cargo del empleador de Mutualidades y Seguridad Social…’.

 


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