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AGUA QUE NO HAS DE BEBER...
60 respuestas al Plan Hidrológico Nacional
José María Franquet Bernis
PRIMERA PARTE: EL AGUA
24. ¿La última Reforma de la Ley de Aguas favorecerá la especulación?
Indudablemente con la Reforma de la Ley de Aguas de 1999 se planteaban profundos cambios en todo el régimen jurídico y económico de las aguas que puede afectar a todos los usuarios. Destacan dos temas concretos sobre la Reforma de la Ley donde creemos que las cosas no habían funcionado y era necesario hacer la Reforma. El primer tema es el problema del control de los acuíferos y cómo la Reforma de la Ley pretende dar la gestión de los acuíferos a las comunidades de usuarios de las aguas subterráneas. Hay que tener en cuenta que, a partir de los años 70, se empieza a desarrollar todo el consumo de aguas subterráneas. La Ley de Aguas del 85 da un paso importante para controlar ese crecimiento con la declaración de dominio público de estas aguas y, al mismo tiempo, pasa la gestión y el control de los acuíferos a las Confederaciones Hidrográficas.
El otro tema que tampoco ha funcionado bien, y que es uno de los temas fundamentales, es el del llamado mercado del agua. No ha habido un respeto claro a los derechos y a las concesiones administrativas preexistentes. ¿Y ello por qué?. El agua es un bien de dominio público y por lo tanto, incluso en las aguas subterráneas, el derecho al uso se adquiere mediante una concesión administrativa. Quizás lo que no se tiene claro es que una vez se ha otorgado la concesión administrativa surge para el concesionario un derecho a hacer uso privativo y excluyente de esas aguas concedidas. A partir de ahí, el agua tiene nombres y apellidos -aunque el agua sea pública y sea de todos-. Si se da una concesión administrativa hay un derecho, exclusivo y excluyente, de ese concesionario a hacer uso de esas aguas.
Uno de los problemas existentes es que muchas veces se han ido dando concesiones por encima, incluso, de los recursos. La concesión administrativa no sólo otorga un derecho al concesionario, sino que otorga la obligación al resto de usuarios de respetar esas concesiones, y le otorga la obligación a la Administración de amparar y proteger esas concesiones. Y eso, a veces, no se ha producido así, porque se van incrementando las demandas y empiezan a surgir conflictos sobre el uso del agua. Con bastante frecuencia, la Administración Hidraúlica, los propios Presidentes de las Confederaciones Hidrográficas, no eran respetuosos con el sistema de concesiones a la hora de resolver los conflictos o las nuevas demandas del agua; se intentaban resolver los conflictos sin las ataduras de las concesiones administrativas (que es el sistema legal establecido en un Estado de derecho para resolver los conflictos sobre el uso del agua) y, en vez de eso, desde la Administración Hidráulica, se pretendía resolver los problemas sin esas ataduras, a partir de criterios de oportunidad, de necesidad o de opinión pública -criterios más políticos que legales-. Creemos que ello es un error, porque los usuarios y los agentes sociales no se acostumbran a que haya un mecanismo legalmente establecido para resolver y asignar los recursos y, por lo tanto, que haya que respetar esas normas y esos criterios. Muchas veces se cae en el error/trampa de pensar que el que más presiona y sale en los medios de comunicación es también el que va a obtener mayor atención, y eso constituye una profunda equivocación. Indudablemente, eso no quiere decir que el sistema concesional sea inamovible. Existe la posibilidad de quitarle el recurso a un concesionario y dárselo a otro; la Ley actual lo permite mediante un sistema de expropiación forzosa de esa concesión administrativa; normalmente cuando se causa un perjuicio y ese perjuicio se puede cuantificar, habrá que pagar la indemnización correspondiente. Pero en la práctica hidráulica de este país, se expropian permanentemente concesiones sin indemnización ninguna. Por lo tanto, el sistema de concesiones con la Ley vigente, se puede reasignar no ya mediante un mercado del agua sino mediante el mecanismo de la revisión de las concesiones y la expropiación de las mismas -total o parcialmente-. Incluso, en la propia Ley se permite la transmisibilidad de las concesiones (lo único que hay que hacer es acreditar de modo fehaciente la transferencia o la constitución del gravamen correspondiente). Por lo tanto, cuando hay interés público, hay que pedir la autorización administrativa y cuando existe un interés privado, simplemente acreditarlo y comunicarlo a la Administración Hidráulica competente (Juan Valero de Palma, 1999).
La Reforma antedicha, aprobada en mayo de 1999, puede tender a favorecer la especulación a través de los mercados del agua que, lejos de topar con el principio mínimo del full cost recovery que se propugna en la Directiva Marco de la UE, y aprovechándose de las subvenciones, pueden disponer de un margen de beneficio sustancioso. Quizás para paliar estos problemas y algún otro, la propia reforma establece una serie de medidas preventivas. Entre ellas destaca que el contrato a establecer entre comprador y vendedor tendrá carácter voluntario y será por escrito; que el contrato de cesión de los derechos de uso será temporal; que el volumen que se transfiera no superará nunca el que haya utilizado el receptor del derecho; que los titulares de usos privativos no consuntivos (las compañías eléctricas) no podrán ceder sus derechos para usos de consumo o abastecimiento y que los contratos deberán comunicarse a cada una de las comunidades de usuarios a las que pertenezca el cedente y el receptor.
Complementariamente, se señala que el organismo de cuenca (las actuales Confederaciones Hidrográficas) podrá oponerse a la venta del agua si afecta negativamente a los recursos de la propia cuenca; si afecta a los derechos de terceros y si afecta a los caudales mínimos o ambientales. En este caso, el organismo en cuestión podrá ejercer su derecho preferente de compra de los caudales. También la venta de los derechos de uso del agua puede llevar una compensación económica que se especificará en el correspondiente contrato y, si el destino del agua es el riego, deberá especificarse para qué fincas con su precisa localización.
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