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LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 19881994: EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD
Guillermo Ontiveros Ruíz

 

Descripción del Funcionamiento del Programa

 

El sustento de este programa era el hecho de que la sociedad mexicana se había transformado profundamente no sólo en su dimensión, sino en su complejidad pasando a  abarcar cada vez más esferas el Estado y menos ésta para transformarse posteriormente en una sociedad más contestataria debido a la inmovilidad política del partido oficial, a las polémicas y fraudulentas elecciones presidenciales de 1998, a la reciente creación de un verdadero partido de oposición el Partido de la Revolución Democrática –inicio de la democratización– y a la pauperización de las condiciones de vida.

 

En ese sentido el gobierno inventó una nueva forma de atender sus demandas donde existió una reapropiación de los espacios públicos gubernamentales. Se habló por primera vez de la corresponsabilidad, donde Estado y sociedad trabajaban de la mano para mejorar las condiciones de vida de los mexicanos.[1] Así nació “Solidaridad el eje de la nueva política social, que no inventa la solidaridad; tampoco se apropia de ella o la suplanta. La retoma como un valor profundamente arraigado en nuestras tradiciones y funda sobre ella una nueva manera de hacer las cosas.”[2] Como ejemplo el gobierno citó diferentes formas de organizaciones populares que los mexicanos suelen practicar para enfrentar sus problemas vitales     –cuya base es la cooperación voluntaria a través de algún trabajo no remunerado para el beneficio comunitario– como son: el tequio en Oaxaca, el sulaltéquetl en la Delegación Milpa Alta del Distrito Federal, las fajinas en Puebla, las fatigas en Nuevo León, las mayordomías, las faenas y la mano vuelta, lo mismo que los comités de electrificación, las juntas de vecinos o de padres de familia.

 

El objetivo de la Solidaridad que promovió el Estado, era al igual que la Comisión del Programa atender a un gran número de mexicanos que viven en condiciones de pobreza[3] y que sus necesidades básicas no están adecuadamente satisfechas           –nutrición, salud, educación, vivienda, medio ambiente, acceso a los servicios públicos y empleo productivo–. Trató de romper el círculo vicioso que la produce y acrecienta generacionalmente. La población objetivo por prioridades eran los pueblos indígenas, los campesinos y habitantes del medio rural en las áreas semidesérticas y serranas, así como los pobres de las ciudades. El Programa trató de orientarse para construir un nuevo piso social  para el desarrollo nacional que asegurara la igualdad de oportunidades y justicia especialmente para los que menos tienen, es decir buscó construir la expresión de los derechos sociales que está constituido por el conjunto de bienes y servicios mínimos a los que debe tener acceso toda la población para garantizar un nivel de vida decoroso, y que están plasmados en la CPEUM en los artículos 30, 27 y 123.

 

De acuerdo con la visión oficial era concebido y aplicado como un nuevo modo de gestión estatal y como un elemento unificador y a la vez descentralizador de las acciones del gobierno federal, al permitir la participación directa de la población           –democracia directa–, y fortalecer el federalismo. En palabras del gobierno del presidente Salinas, Solidaridad era considerado como “el programa social más importante en la historia del país”, incluso “algunos de los programas del gobierno …….. eran anunciados con orgullo por sus patrocinadores como modelos dignos de ser exportados para beneficio de los países del Tercer Mundo: fue el caso del entonces Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)  que, bajo los auspicios del Banco Mundial, fuera diseñado como el principal instrumento del gobierno para combatir la pobreza y pobreza extrema”.[4] La instrumentación del programa y la organización de la burocracia del PRONASOL se le confiaron a Carlos Rojas.

 

Con respecto al pasado, el gasto –en el régimen nacionalista revolucionario– “el criterio de eficiencia estaba regido básicamente por inquietudes de estabilidad y de evitar el conflicto político, así como por la necesidad de mantener el acuerdo y desviar la protesta. La certidumbre, la estabilidad, la unanimidad en el acuerdo, la ausencia de protesta eran parámetros de eficiencia, no la productividad medida por criterios de costobeneficio económico.”[5] Ahora de acuerdo con el gobierno el programa era el instrumento de ingeniería de política pública encargado de transformar el ejercicio del gasto en lo operativo, lo técnico, pero fundamentalmente en lo social y lo político. Se dejó atrás la idea de que sólo más gasto público se traducía en más justicia social y se adoptó la racionalidad económica[6] para la provisión del gasto social[7] y la racionalidad social en la política económica que permitieron aumentar los recursos volcados a la promoción del bienestar social, corrigiendo así las fallas de mercado en la distribución  y en el uso de los recursos. En esta nueva lógica el gasto social debería contar con fuentes de financiamiento sanas y permanentes, pues de ello dependería su continuidad, profundidad y alcances futuros; a partir de ese momento y en adelante el gasto debería contribuir a la creación de la plataforma socioeconómica necesaria para asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida, pero sobretodo debería ser capaz de no sólo “atender” sino también “promover” el desarrollo de las potencialidades y el incremento de la productividad de la población. Todo esto en aras de que en el largo plazo la política social sería compatible con un esquema de finanzas públicas sanas.

 

Las dos directrices principales del Programa eran:

 

a)      Material que giró en torno a la provisión de servicios de atención social, la creación de infraestructura y el alivio de la pobreza extrema.

 

b)      Institucional que pretendió replantear de manera radical la relación entre el Estado mexicano y la sociedad en el marco del amplio y ambicioso proyecto de reforma económica –lo que Salinas de Gortari llamó la modernización–.

 

Solidaridad se enfocó a tres vertientes de acción, a saber (ver tabla 2):

 

1.      Solidaridad para el bienestar social: El mejoramiento inmediato de los niveles de vida.

 

2.      Solidaridad para la producción: Oportunidades de empleo y desarrollo de las capacidades y recursos productivos.

 

3.      Solidaridad para el desarrollo regional: Construcción de obras de infraestructura de impacto regional y ejecución de programas de desarrollo de regiones específicas.

 

Tabla 2: Beneficiarios y áreas de acción del PRONASOL.

 

Programa Nacional de Solidaridad

1.        Indígenas

 

 

 

 

2.        Campesinos y grupos serranos

 

 

 

 

3.        Habitantes urbanos

Bienestar Social

Salud

Educación

Vivienda

Alimento y Abasto

Urbanización

Producción

Minería

Agropecuario

Agroindustrial

Micro industrial

Piscícola

Desarrollo Regional

Programas Regionales

Fondos Municipales

Infraestructura Carretera

 

Fuente: Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, El programa Nacional de Solidaridad,  México, 1994.

 

 

El programa tuvo también una filosofía, planeación participativa y método de trabajo. La primera se basó en cuatro principios básicos:

 

1.      El respeto a la voluntad, a las iniciativas, a las formas de organización, a los intereses y a las decisiones de los individuos y las comunidades.

 

2.      Participación plena, efectiva y organizada de las comunidades en todas las acciones plenas del programa.

 

3.      Corresponsabilidad entre la sociedad organizada y en movimiento con el Estado para afrontar las tareas de la política social.

 

4.      Honestidad y transparencia en el manejo de los recursos, todos los participantes debían saber cuánto costaron las obras, en cuánto tiempo se ejecutaron, quién y porqué se escogió a determinado constructor y a cuánto ascendió la aportación social y de gobierno.

 

Durante 1989 primer año de funcionamiento del programa no existía aún un método de trabajo organizado, así que emplearon a las organizaciones ya existentes en la sociedad. En esta etapa la labor del PRONASOL era básicamente pragmática puesto que por un lado otorgó apoyo a programas ya existentes[8] y por otro, realizó pequeñas obras y acciones mediante los CUD.

 

 

 

En 1990 se definió el método de trabajo del PRONASOL con relación a la participación social buscando construir una estructura organizativa que aglutinara a la comunidad, a los municipios, estados y federación. En esta etapa es cuando se comenzó a hacer referencia a los llamados CS.

 

Finalmente se definió al método de trabajo como la manera de llevar a las acciones la planeación participativa (ver gráfica 2) y de acuerdo con el gobierno era una nueva manera de hacer obra pública y social a partir del establecimiento de compromisos entre los integrantes de las comunidades, así como entre éstos y las instancias del gobierno. Las características comunes de este método para atender las demandas sociales eran:

 

1.      La formación de los llamados CS, que requirieron de una consulta pública como mecanismo para captar las demandas sociales a nivel micro regional.

 

2.      La integración del CS cumplió dos objetivos: generó una representación directa de la comunidad y era el espacio de la coordinación de la gestión social. La integración del CS exigió una asamblea con todos los posibles beneficiarios de la obra, la elección directa de sus representantes o mesas directivas –presidente, secretario, tesorero, vocal de control y vigilancia[9] (vigilar la correcta aplicación de los recursos del PRONASOL) y vocales adicionales–, así como su validación por parte del delegado del programa o uno de sus representantes.

 

3.      A través de la consulta comunitaria y de la integración de los comités, se  acotó micro regionalmente la demanda social y asentaron las bases para una orientación selectiva, ya no masiva e indiscriminada del gasto público.

 

4.      Los comités jerarquizaron las demandas asumiendo que existían recursos escasos, lo que obligó a las comunidades a racionalizar la demanda social.

 

5.      Se levantó un acta de concertación donde se registraron los compromisos comunitarios con el responsable o un representante del PRONASOL.

 

6.      Con el apoyo técnico de alguna instancia de gobierno, generalmente la Delegación de Solidaridad[10] o un técnico del municipio se realizó un expediente técnico, además en este etapa se establecieron los compromisos estatales, municipales y de la comunidad.

 

7.      La comunidad hizo el seguimiento, evaluación y control de las acciones realizadas desde las etapas de definición y jerarquización de las obras por realizar hasta la ejecución y entrega de las mismas.

 

 

 

8.      Finalmente el CS antes de recibir la obra debió manifestar por escrito su conformidad, requisito sin el cual el contratista en caso de haberse contratado no podía cobrar por el trabajo realizado.

 

Posteriormente durante 1991 se buscó institucionalizar más al Programa al intentar formar dos Consejos de CS, el primero en la cuidad de Tecate, Baja California y el segundo en la Ciudad de Tepic, Nayarit, aunque el resultado fue negativo. Posteriormente en 1992 se creó la primera Coordinadora[11] de CS en Querétaro.

 

Así al final del sexenio de Salinas el esquema de actuación de Solidaridad estuvo constituido por cinco estratos organizacionales, a saber:

 

a)      El comité de obra: identificado con el CS ordinario.

 

b)      El comité comunitario: constituido por un grupo de comités de obra.

 

c)      Las coordinadoras de comité: integradas tanto por comités de obra como por comités comunitarios.

 

d)      Los consejos municipales: constituidas por el conjunto de coordinadoras y considerados como instancias superiores.

 

e)      Los consejos estatales: integrados por coordinadoras regionales y consejos municipales.


 

[1] El hecho de que en el PRONASOL hicieran aparecer algunas acciones que son responsabilidad del Estado como la provisión de servicios públicos, como parte de un programa de combate a la pobreza indica que sus propósitos legitimadores se habían desbordado y que se había convertido en mero apoyo particularista a la figura presidencial. Véase GORDON R, Sara, “Entre la eficacia y la legitimidad: el Pronasol como política social”, en Las políticas sociales de México en los años noventa, México, 1996. Por otro lado es necesario mencionar que de acuerdo con Wayne Cornelius asesor de la tesis de maestría de Salinas en Harvard, uno de los temas que más le interesó fue la relación entre gasto público y apoyo político, en otras palabras el potencial de los programas de ayuda del gobierno como medio para el control político de amplios sectores de la población. Véase el video Carlos Salinas de Gortari: asuntos de familia, México, 1998.

[2] Véase CONSEJO CONSULTIVO DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLODARIDAD, El programa nacional de solidaridad, México, 1994.

[3] El gobierno definió a los pobres como aquellos grupos que de modo transitorio, pero en especial de manera permanente no pueden superar sus precarias condiciones de vida. Véase RIMEZ, Marc y BEDENSKY, León, “Dos decenios de política social: del universalismo segmentado a la focalización”, en CLAVIJO, Fernando (compilador), Reforma económicas en México 1982-1999, México, 2000.

Por otro lado para Sara Gordon el hecho de que en el PRONASOL existieron programas que no estaban destinados a combatir las condiciones de pobreza de los mexicanos –objetivo que da origen al programa– como Enfermeras de Solidaridad, donde se solicitaba a los destinatarios de los servicios de los hospitales en este programa evaluaran a las enfermeras con el fin de que seleccionaran a las que se hubieran hecho merecedoras a una beca durante seis meses o a un estímulo económico. El hecho de que se publicitó a un programa de estímulos económicos y de formación para enfermeras como parte de un programa para combatir la pobreza –porque se esperaba que tuviera efectos benéficos en la atención de los usuarios de hospitales–, sin duda reiteraba la difusión del programa. Véase en Ibíd.

[4] Véase CEJA MARTÍNEZ, Jorge, “ANDAR HACIENDO POLÍTICA, la democracia desde abajo y el vínculo local– global en el caso PRONASOL”, Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos de la Universidad de Guadalajara, 1997.

[5] Véase GORDON R, Sara, en Ibíd.

[6] Por un lado autores como Sara Gordon dijeron que aunque había una rígida y bien establecida normatividad para ejercer los recursos del PRONASOL, los caminos para garantizar la obtención de recursos transitaban por la discrecionalidad y las vías de las relaciones personales que favorecieron la instrumentalidad política del programa y su politización. Además, el hecho de que en Solidaridad se incluyera cada demanda, cada necesidad expresada por determinados grupos de población a la que el presidente considerara pertinente dar curso y la subordinación a los objetivos particularistas de reforzamiento de la imagen presidencial trajeron consigo resultados que van en contra de los objetivos de la eficiencia. Como ejemplos cita los numerosos testimonios de errores cometidos en la instalación del drenaje, obras de pavimentación sobre todo en Chalco, lugar elegido como símbolo de las obras de Solidaridad– debido a la premura con que se llevaron a cabo numerosas obras en las que el presidente había mostrado especial interés. Véase en  Ibíd. Por otro lado autores como Robert Kaufman y Guillermo Trejo dijeron que la política del PRONASOL estuvo influida por el nivel de competitividad electoral en las elecciones estatales y municipales y el historial de movilización popular en el estado, además desde un principio las consideraciones electorales desempeñaron un papel sistemático en la asignación de los fondos del programa, en Ibíd.

[7] “El estudio de la OCDE concluyó que la curva de asignaciones a los estados es muy lógica, porque los más pobres recibieron más recursos que los más ricos, pero los estudiosos mexicanos dicen que no fue una curva lógica. Con el Pronasol por ejemplo, el Estado de México recibió más recursos per cápita que Michoacán, que es más pobre…..Y no se explica por qué Veracruz, que es más rico que Oaxaca recibió los mismos recursos”. Véase ENRÍQUEZ, Federico, “En Chalco, el sueño terminó con Pronasol”, en Época No 361, 4 de mayo de 1998.

[8] De acuerdo con  el informe destinado a los miembros del Consejo Consultivo del Pronasol, hasta mayo de 1989 en conjunto con el IMSS, se continuaba el programa “Salud para Todos”, se apoyaba la distribución de desayunos escolares, la instalación de centros de distribución de leche y las labores de reconstrucción de las zonas afectadas por el huracán Gilberto. Véase Secretaría de Programación y Presupuesto, Informe a los miembros consultivos del PNS, México (mimeo) 1989.

[9] “El perfil de este vocal no fue diseñado arbitrariamente. Este personaje debe condensar la esencia del propio Programa, ya que conjuga la filosofía moderna del control. Debe pertenecer a la comunidad y participar en las tareas de Solidaridad; no desempeñar algún cargo público o dentro del Comité; contar con reconocida autoridad moral en la comunidad, derivada de su comportamiento honrado y respetuoso y ser, asimismo, una persona responsable que conozca lo (error en el original la letra era a)s problemas de su localidad y esté dispuesto a participar”. Véase GARCÍA COLÍN, Margarita, “PRONASOL, EL GRAN DESAFÍO, Cumplir el Compromiso: Vida Digna Para Todos los Mexicanos, en Época, No 66, 7 de septiembre de  1992.

[10] En principio los delegados  tuvieron como función administrar un programa de combate a la pobreza dirigido a satisfacer las demandas de las comunidades organizadas; no obstante, en la práctica los delegados dependían del centro para conservar sus puestos, recursos y para su eventual reubicación, y sólo disponían de un margen limitado para actuar independientemente, además tanto Rojas como Colosio solieron reubicar continuamente a los delegados hasta que encontraran al personal que satisficiera sus objetivos en cada estado. Véase  KAUFMAN R., Robert y Guillermo TREJO, en Ibíd.

[11] La Coordinadora fue una figura que agrupó a varios Comités que pueden ser sectoriales, de una micro región, municipio o región. 

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