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LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 19881994: EL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD
Guillermo Ontiveros Ruíz

 

 

INTRODUCCIÓN

 

Con la caída de los principales precios de las materias primas –especialmente el petróleo–, la escasez de recursos financieros y la elevación de las tasas internacionales de interés que regían los contratos de deuda externa, estalló la crisis de la deuda en 1982, donde México entró en una nueva etapa del desarrollo económico en la que eran cuestionados el modelo de sustitución de importaciones seguido por la mayoría de los países de América Latina –y que tenía como prerrequisito una lógica proteccionistas del comercio internacional de tal manera, que la intervención del estado indujera a la integración productiva–, así como la capacidad del Partido Revolucionario Institucional (PRI) para conducir los destinos económicos, políticos y sociales del país.

 

Posteriormente las crisis de 1986 y 1988 acentuaron la ya de por si mermada capacidad de generar empleos formales[1], lo que incrementó las actividades informales, además de desarticular el eje definido hasta ese momento entre empleos– sindicatos– seguridad social, traduciéndose en un proceso  de deterioro de las instituciones vinculadas con el bienestar social, y por ende con la aplicación de políticas especialmente dirigidas a abatir el aumento del rezago, la marginación y la pobreza extrema. Esta última “se manifiesta en su forma más burda en las grandes ciudades, en donde se estima que casi uno de cada dos habitantes vive en los amplios márgenes de esta franja. Sus signos evidentes son la mendicidad, la multiplicación de toda clase de inválidos y parias, el abandono de un gran número de niños e incluso varias formas de trabajo al que ahora llaman economía informal. …En todo caso, de no atacarse con celeridad este problema, que ya no se restringe a franjas sino a verdaderos océanos de pobreza estaremos cada vez más cerca de un estallido social”[2]

El Estado mexicano comenzó su “modernización” económica –conocida posteriormente como reformas neoliberales de primera generación– durante la administración de Miguel de la Madrid Hurtado, para profundizarla con su sucesor Carlos Salinas de Gortari, con el objeto de estabilizar la economía controlando la inflación, estabilizando el sector externo, saneando las finanzas públicas, graduando la devaluación del peso frente al dólar y reciclando el crecimiento económico, además paso de existir –de acuerdo con la visión oficial– un estado propietario a uno solidario[3] que buscó promover la concertación para la definición de los consensos activos que reconozcan la existencia y los derechos de cada quien. Se buscó crear condiciones para que los grupos sociales canalizaran sus iniciativas y sus esfuerzos en la elevación de la inversión y del empleo; la producción y la productividad; la calidad y la competitividad; el desarrollo del mercado interno y la diversificación positiva de las exportaciones.  

En esta nueva etapa los gobiernos y los organismos internacionales prestaron más atención al problema de la pobreza y buscaron nuevas políticas sociales funcionales con el marco de los programas de ajuste. “En este contexto, y promovidos por el Banco Mundial, surgieron los llamados programas de urgencia social. Sustentados en criterios de “eficiencia técnica”, buscaban lo que llamaron “compensación social”, focalizando “poblaciones objetivo” (los grupos más pobres), con la idea de proporcionarles una “red de protección” mediante paliativos de ingreso, alimentación o empleo por el tiempo que durara el ajuste económico. Además de que tenían una temporalidad definida (por lo general, cuatro años), utilizaban estructuras extraestatales para su aplicación (organizaciones no gubernamentales) y eran financiados con recursos predominantemente externos”[4].      

 En palabras resumidas de los críticos del gobierno se buscó contar con el apoyo de grupos de población que contribuyeran a que las decisiones se orientaran a las denominadas “zonas blandas”, es decir, las que ofrecían menos resistencia al cambio –los pobres–.

Bajo ese nuevo marco que se planteó durante el sexenio de 1988 a 1994, donde se comenzó a apreciar la economía a través de: 1. la eficiencia, la competitividad y la productividad, 2. el mercado como base donde privarían las leyes de la oferta y la demanda, 3. la participación de la inversión privada como motor de desarrollo, 4. la generación de empleo productivo, 5. el adelgazamiento del Estado y 6. la inserción de México en el entorno económico internacional. El presidente de la República en los objetivos del Plan nacional de desarrollo 1989- 1994 (PND) propuso tres acuerdos nacionales –mismos que ya había propuesto en su discurso de toma de posesión– para impulsar el desarrollo del país, estos acuerdos según la versión oficial estuvieron destinados a la ampliación del régimen democrático, a recuperar el crecimiento sostenido de la economía con estabilidad de precios, y a elevar productivamente el nivel de vida de la población.

Con respecto al Acuerdo para elevar productivamente el nivel de vida de la población  el primero de diciembre de 1988 en el acto de toma de posesión del Poder Ejecutivo Federal, Carlos Salinas de Gortari en su discurso pronunció lo siguiente:

“El Estado moderno es aquél que no ignora su responsabilidad con los grupos que requieren su apoyo… y que amplía oportunidades, encabezando su defensa.”

 

“El bienestar social en el Estado moderno no se identifica con el paternalismo, que suplanta esfuerzos e inhibe el carácter; hoy, la elevación del nivel de vida sólo podrá ser producto de la acción responsable y mutuamente compartida del Estado con la sociedad.”

 

“El propósito medular de la Revolución Mexicana, que es el de la justicia social, no ha sido alcanzado. Recobremos la capacidad de indignación ante la pobreza y la desigualdad que todavía extiende su sombra en diversas partes del país. La pobreza casi siempre se retroalimenta; no sale de si misma, sino con un impulso de ruptura y de cambio. Para revertir la baja en los niveles de vida, hay que actuar ya, y hacerlo decididamente.”

 

“Pondré de inmediato en marcha el Programa Nacional de Solidaridad, (las negrillas no aparecen en el texto consultado) con acciones eficaces en la regiones rurales y en las zonas urbanas con niveles de vida deprimidos. Asimismo, se enfocará hacia los grupos indígenas, quienes exigen respeto, nuestro máximo apoyo y trato justo.”

 

“El mexicano quiere cambios que eleven su bienestar, respeten su dignidad y garanticen sus seguridad. Asumo la responsabilidad de responder a este reclamo.”[5]

Así conjuntamente a las políticas de estabilización –disminución de la inflación mediante la profundización del saneamiento de las finanzas públicas, el reestablecimiento del equilibrio en las relaciones con el exterior, la modernización financiera y la ampliación de los mercados internos y externos– se agregó la instrumentación de la llamada por el gobierno renovada política de desarrollo social  que pasó de una aplicación de tipo universalista segmentada[6] a una política focalizada para atender las demandas de la población en pobreza extrema través de Solidaridad tratando de no romper el equilibrio social y de llevar a cabo un programa de liberalización política controlada, para reclutar nuevos líderes políticos que podrían servir como punta de lanza para la reforma del PRI[7] y reforzar la imagen presidencial.

El final del sexenio tan turbulento que tuvo Salinas de Gortari con los asesinatos del cardenal Norberto Rivera Carrera –supuestamente por el fuego cruzado de bandas de narcotraficantes– en Guadalajara, de Luis Donaldo Colosio –candidato oficial del PRI a las elecciones presidenciales de 1994– en Lomas Taurinas, de José Francisco Ruíz Massieu –dirigente nacional del PRI– en la Ciudad de México, el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en la selva chiapaneca en enero de 1994 y la crisis en diciembre de ese mismo año –a veinte días de haber tomado el nuevo presidente las riendas del país–,  han dado pie al  desarrollo de una gran cantidad de trabajos de investigación enfocados a desentrañar las causas de los llamados “errores de diciembre” –que sumieron al país en la más aguda crisis de su historia moderna–, de las reformas económicas seguidas por el gobierno durante ese sexenio, de la situación de los indígenas en Chiapas, así como un sinnúmero de tesis, papeles de trabajo y artículos a favor o en contra del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Es importante señalar que aunque existe una gran bibliografía tanto gubernamental como privada y de instituciones educativas, realmente son pocos lo trabajos que hacen una reconstrucción general del programa, debido principalmente a que se enfocan en algún programa productivo de los que financió, en los comités de solidaridad, en la ubicación del programa dentro de la política económica o simplemente en una evaluación de éste como instrumento electoral a favor del PRI.

El objetivo del presente trabajo es tratar de reconstruir una visión general de una parte de la política social del salinismo a través del Programa Nacional de Solidaridad  que el gobierno concibió como la columna vertebral de ésta y de las instituciones gubernamentales encargadas de instrumentarlo en México desde el 2 de diciembre de 1988 fecha en que se decreta la creación del programa hasta el 1 de diciembre de 1994 fecha en que Salinas de Gortari deja el poder a su sucesor Ernesto Zedillo.

Para llevarla a cabo la presente investigación propone la siguiente interrelación histórica entre ideologías, instituciones y políticas (ver esquema 1) de donde derivó la división de la investigación en seis secciones siendo la primera las precisiones histórico teóricas acerca de la política social en la cual se examina la aparición de la cuestión o problema social en el siglo XIX en Europa a raíz de la Revolución Industrial. Posteriormente se revisan algunas definiciones de autores para conceptualizarlo y se termina exponiendo las definiciones que emplea la investigación acerca del problema social, la justicia de grupos y la política social, además de dar un breve resumen de los principales métodos e índices que se han implementado para medir la pobreza en México. La segunda sección versa acerca de los orígenes históricos de la política social en el país, donde se aborda la cuestión social y las instituciones encargadas de ésta a través de la historia de México. El viaje se inicia en el Virreinato de la Nueva España, seguido de la vida en el México independiente del siglo XIX, para llegar al régimen de Porfirio Díaz y continuar a través de la Revolución hasta los regímenes post revolucionarios, culminando con la acuñación del término política social y de las instituciones que tiene actualmente el gobierno para enfrentarla. La tercera sección reconstruye el fundamento ideológico que le dio el gobierno al programa, siendo la base la doctrina del liberalismo social y la evolución que éste ha tenido a través de las diferentes etapas de la historia de la Nación. Empieza con el liberalismo mexicano del siglo XIX y culmina con una reconstrucción de las principales características del liberalismo social propuesto por el gobierno del presidente Salinas. La cuarta sección muestra el fundamento legal que empleó el gobierno para el programa, donde se encuentran las principales leyes tanto las que se usaron para enmarcarlo dentro del estado de derecho como las que se tuvieron que modificar para cristalizar el proyecto, además de incluir los puntos más importantes del Acuerdo para elevar productivamente el nivel de vida de la población que usó el presidente Salinas para el PRONASOL. La quinta sección trata de la estructura y funcionamiento del programa donde al principio se refiere a la estructura burocrática que se creó para la administración de éste, mientras que el resto de la sección toca lo referente a la forma en cómo se organizaron los beneficiarios. Por último la sexta sección muestra lo referente a los programas que comprendió Solidaridad donde se da una descripción detallada de los mismos (de beneficio social familiar, de beneficio social comunitario y programas especiales), así como de los subprogramas que los integraron.

Finalmente con respecto a las fuentes de información es necesario mencionar que se trató de tener un equilibrio entre ellas: gubernamentales y no gubernamentales, de tendencia de derecha e izquierda, así como por su distribución a través del tiempo, todo con el objetivo de tener una visión no tan parcial y sesgada de la política social. A pesar de estos esfuerzos existe una sección de la investigación que está elaborada en su mayoría con recursos gubernamentales La Estructura del Programa debido a la falta de otras fuentes de información lo que ocasiona que presente una visión más parcial con respecto al resto de la investigación.

Esquema 1: Interrelación histórica entre ideologías, instituciones y políticas

 

Fuente: Propia

 


 

[1] De acuerdo con Carlos Ramírez en el sexenio de Miguel de la Madrid no se creó ni un solo empleo en el sector formal. Véase “El reto de la desigualdad social” en el Financiero, año VIII, núm. 1823, viernes 2 de diciembre de 1988.

[2] Véase VIDAL BONIFAZ, Francisco Javier, “Arrastra la pobreza a más de 20 millones de mexicanos” en el Financiero, año VIII, núm. 1822, jueves 1 de diciembre de 1988.

[3] Según Mariano Palacios Alcocer, el estado solidario se diferencia del estado posrevolucionario en la justicia social en tres aspectos “Primero, un aliento a la organización de los grupos y las comunidades a efecto de que se conviertan en focos de discusión de sus propios problemas;…..; segunda, una transmisión de recursos hacia los grupos beneficiarios, a efecto de que sean ellos directamente responsables de discutir y aprobar el destino de los recursos, .… Y tercero se da un proceso de retroalimentación en las responsabilidades de sociedad y Estado”. Véase JUÁREZ, Víctor Manuel, “Pronasol: Salida a la Presión Social y a la Inconformidad Política, en Época, No 113, 2 de agosto de 1993.

[4] Véase BARAJAS, Gabriela, “Comités de Solidaridad en México. Surgimiento y evolución de la estructura organizativa promovida a partir del Pronasol”, en Estudios Sociológicos, Vol. XV, núm., 45, septiembre- diciembre de 1997.

[5] Véase el “Discurso de toma de posesión de Carlos Salinas de Gortari”, en el Financiero, año VIII, núm. 1823, viernes 2 de diciembre de 1988.

[6] Una característica de la política social en México desde 1920 hasta la crisis de la deuda en 1982 fue que el principio normativo se basaba en el objetivo de garantizar a todos los mexicanos la igualdad de oportunidades para participar de los beneficios del desarrollo, buscando limitar la exclusión que provoca la pobreza, aunque  en la práctica los componentes de seguridad social se establecieron sobre la base de los derechos y obligaciones de los trabajadores lo cual trajo consigo una selectividad, debido a que quien tuvo acceso a esta política fue sólo la población vinculada con el entramado institucional. A diferencia de Europa y Estados Unidos donde  se pasó del Estado de derecho al Estado social de derecho, siendo la base de éste último el ciudadano.

[7] Véase KAUFMAN R., Robert y Guillermo TREJO, “Regionalismo, transformación del régimen y Pronasol: la política del Programa Nacional de Solidaridad en cuatro estados mexicanos”, en Política y Gobierno, Vol. II, núm., 2, segundo semestre de  1996.

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