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Globalización,
Inversiones Extranjeras y Desarrollo en América Latina
Mario Gómez Olivares y Cezar Guedes
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O consenso de whashington e a políca económica
As raízes deste processo são encontradas num transcurso que emerge em princípios de 1990 depois da queda do muro de Berlim, quando a partir das reflexões feitas entre especialistas de desenvolvimento nos EUA, se tentou formular uma lista de medidas de política econômica que constituísse um paradigma único para a triunfante economia capitalista. Esta lista serviria especialmente para orientar os governos de países em desenvolvimento e os organismos internacionais (Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial) na hora de avaliar os avanços em matéria de ortodoxia econômica dos primeiros que pediam ajuda aos segundos.
A primeira formulação do chamado consenso de Washington se deve a John Williamson. Seu enunciado concretiza dez temas de política econômica, nos quais, segundo o autor, Washington está de acordo. Washington significa o complexo político-econômico-intelectual integrado pelos organismos internacionais (FMI, BM), o Congresso dos EUA, a Reserva Federal, os altos cargos da Administração e os grupos especialistas. Os temas sobre os quais existe acordo são:
disciplina orçamentária;
mudanças nas prioridades do gasto público (de áreas menos produtivas como a saúde, educação e infra-estruturas);
reforma fiscal encaminhada para buscar bases tributárias amplas e modelos secundários moderados;
liberalizacão financeira, especialmente das modalidades de lucro;
busca e manutenção de modelos de câmbios competitivos;
liberalização comercial;
abertura para entrada de investimentos estrangeiros diretos;
privatizações;
desregulações;
garantia dos direitos de propriedade.
Existem outras formulações do consenso de Washington. Fischer, comentando o texto de Willamson, fala de quatro aspectos fundamentais: marco macroeconômico equilibrado (sound), governo de menores dimensões e mais eficiente; setor privado eficiente e em expansão; políticas destinadas a redução da pobreza. Krugman resume o consenso na virtude vitoriana em política econômica: mercados livres e moeda sólida.
O mesmo Williamson reformula e considera algumas nuances nos dez pontos em 1993, num outro artigo (A democracia e o consenso de Washington), onde defende novamente a necessidade de um consenso e relativiza o alcance do mesmo, distinguindo três tipos de medida de política econômica:
a) aquelas em que se conseguiu consenso;
b) aquelas em que existe controvérsia técnica (não relacionada com temas de equidade);
c) aquelas em que ainda há controvérsia para anos, porque
implica valores políticos: sobretudo problemas de equidade.
De fato, Williamson aceita a sugestão de R. Feinberg no sentido de mudar o conceito de consenso de Washington pelo de convergência universal. Este segundo é menos exigente e, além disso, permite esquecer que Washington prega, mas nem sempre pratica as normas que propõe. Sem dúvida, entre 1993 e o fim do decênio, ocorreram graves acontecimentos: as crises mexicana e asiática. Daí surgem vozes que propõem uma reforma do consenso a partir das sugestões originadas da reunião do G-7 em outubro de 198 .
O consenso de Washington também estabelece através de um conjunto de pautas, um ambiente de transparência econômica. Não só porque as normas a abranjam de maneira clara, como também porque a própria existência de um receituário é um espelho para onde podemos olhar na hora de julgar a atividade econômica dos países. Para os países desenvolvidos, e em especial para os EUA, a formulação deste consenso representava também um desafio: a concretização de medidas que ajudariam aos países desenvolvidos a aproveitar oportunidades e evitar os inconvenientes da emergência de novos mercados.
Para muitas pessoas, o consenso de Washington pareceu marcar um momento decisivo dos assuntos econômicos mundiais. Agora que começava a retirar-se das economias do Terceiro Mundo a mão morta do Estado, agora que os investidores começam a ser conscientes das enormes possibilidades de lucros destas economias, o mundo estava preparado para um longo período de crescimento rápido nos países que até o presente haviam sido pobres, e para os movimentos massivos de capital de Norte a Sul.
A questão não era se as expectativas otimistas sobre o crescimento nos grandes mercados emergentes seriam cumpridas, mas se os países industrializados seriam capazes de enfrentar a nova atribuição e aproveitar as oportunidades que lhes era oferecida para este crescimento..
É discutível o grau de interesse por parte dos organismos internacionais ou do governo dos EUA à respeito da formulação do consenso de Washington. Em todo caso, os conflitos que haviam sacudido a teoria e a pratica econômica, especialmente na América Latina, questionada pelo FMI e pelo BM, se davam por terminados. O estatismo excessivo era descartado; porém o FMI e o BM, também haviam evoluído e incorporado (em função de seu caráter prático) propostas sociais em seus programas de ajuste. Agora não se tratava de discussões globais que contrapuseram planificação e mercado, políticas de demanda e políticas de oferta, substituição de importações e abertura das economias. Num certo sentido, haviam terminado as ideologias.
O final destas ideologias não significa o fim, senão o começo, das discussões úteis. As discussões atuais, como as que estão se fazendo sobre os incentivos ou desincentivos que possam ter os sistemas de emprego ou sobre as vantagens ou inconvenientes dos diferentes sistemas de previdência, de serviços de saúde ou educação, são mais interessantes que as velhas discussões entre os partidários de diferentes modelos de sociedade. Hoje as discussões são mais de gradação, e isso as converte em discussões mais úteis, porém também mais difíceis. Orientar-se agora é más difícil que antes.
Problemas adicionais da economia dos anos 90 tem sido as crises sistêmicas globais e a aceleração das mudanças. Ante estas crises, relacionadas em parte com expectativas ou pânicos de diversos agentes econômicos, o estabelecimento de um consenso e a promoção da cultura da estabilidade permitiriam aproveitar as oportunidades surgidas nos países emergentes.
Curiosamente os antecedentes do Consenso de Washington podem situar-se a partir da década de 70, depois da crise dos petrodólares e da declaração de inconvertibilidade do dólar em ouro feita pelo presidente Richard Nixon em 1971. Esta decisão, que evidenciou o fracasso dos acordos de Bretton Woods, onde surgiram o FMI e o BM, determinou o inicio de una nova era para o FMI considerando seus objetivos, já que depois de duas décadas de estabilidade e crescimento mundial, começaram a dar-se fenômenos econômicos em diferentes áreas do mundo, indicando que o fim do equilíbrio havia chegado, o que teve uma dramática expressão com a crise da dívida latino-americana.
Criou-se também uma nova circunstancia mundial com a derrubada do campo socialista, pois se perdeu a estabilidade de um mundo bipolar e se acentuou a hegemonia dos círculos de poder que foram e continuam sendo os países centrais.
Não obstante, o antecedente mais importante deste consenso e intimamente ligado a crise da dívida latino-americana foi o Plano Brady, proposto pelo Secretario do Tesouro dos EUA, em março de 1989, sugerindo que os organismos intergovernamentais, os governos credores e os bancos privados emprestassem recursos para ajudar na redução da dívida.
Num sentido amplo, este plano determinava a redução da dívida através da sua conversão em notas negociadas em mercados secundários que se denominaram Bonos Brady, marcando uma mudança no padrão de financiamento, ao passar-se do uso intensivo dos empréstimos bancários ao financiamento mediante títulos negociados nos mercados de capitais.
Os bonos Brady se emitiram com respaldo do Tesouro norte-americano, daí o interesse dos Estados Unidos e das Instituições de Bretton Woods em estabelecer a partir daquele momento medidas de política que garantissem o resgate posterior dos bonos, pelo que o Consenso de Washington serviria de sustentáculo a este plano.
As reformas levadas a cabo consolidaram estas economias como economias de mercado, com uma ampla abertura comercial e liberalização financeira, facilitando a entrada de capital transnacional, com suas posteriores conseqüências
No âmbito comercial as reformas consistiram em reduzir e unificar barreiras tarifárias, desmontar todo tipo de restrições e licenças de importações e unificar os tipos de câmbio.
Com alcances diferenciados se levaram a cabo programas de privatização que ampliaram a área de ação aos investidores locais e internacionais. Muitos destes programas de corte neoliberal continham a redução da divida através das privatizações, este foi o caso de países como Chile e Brasil, onde se privatizou a exploração de importantes recursos naturais em troca da conversão da divida com bonos de mais de 30 anos. No Chile, por exemplo, onde em 1996 quase tudo já estava privatizado, se começou a privatização dos segmentos rentáveis que continuavam nas mãos do setor público, com o objetivo claro de alcançar um ajuste que permitisse pagar a divida, embora a empresa estatal de cobre Codelco se tenha mantido na area de governo. Em relação a política fiscal, as reformas embora menos profundas tem sido importantes, simplificando-se os sistemas de tributação, e estabelecendo-se bases tributárias mais amplas e efetivas.
Flexibilizaram-se os mercados de trabalho e no financeiro se estabeleceram regimes de taxas de juros livres, baixos encaixes e maior efetividade da regulação e na supervisão. A liberalização financeira, também incluiu a reestruturação dos sistemas financeiros para assumir os desafios impostos pela conformação de um novo padrão de financiamento em escala internacional centrado no deslocamento dos empréstimos bancários pelas operações com títulos.
Embora muitos afirmem que a retomada do crescimento econômico da América Latina na década de 90, esteve estreitamente ligado a aplicação de muitas das políticas recomendadas pelo Consenso de Washington, o que é indiscutível e consensual é que seu impacto negativo nas questões sociais tem sido de grandes proporções com a redução dos gastos com educação, saúde e assistência social para mencionar apenas alguns aspectos.
As reformas na América Latina aumentaram relativamente o potencial de crescimento da região, porém este continua insuficiente e instável como se nota nas séries estatísticas de foros como a CEPAL, que demonstram que América Latina depois de haver alcançado em 1994 seu crescimento mais alto da década (5.8%), baixou para 1.0% em 1995, depois da crise financeira do México, conhecida como efeito "Tequila", e posteriormente se recupera, voltando a contrair-se em 1998, depois da crise asiática. Em 1999, devido entre outras coisas ao contágio do Brasil com a crise financeira internacional, e a fragilidade econômica externa dos países do cone sul, o crescimento das principais economias latino-americanas, exceto México, foi negativo em relação a 1998, manifestando-se em virtual estancamento.
Os países que viram mais afetados seus indicadores de crescimento foram Venezuela, Colômbia e Argentina que caíram 7.0%, 5.0% e 3.5% respectivamente. México por sua vez cresceu 3.5% e Brasil apesar de haver sido o país mais afetado pela crise alcançou um pequeno crescimento (0.5%).
Um dos maiores problemas que afeta a economia latino-americana é o cíclico déficit em conta corrente (de 16 534 milhões de dólares em 1991 a 56 370 milhões de dólares em 1999) e do setor público (de 0.3% do PIB em 1991 a 3.2% em 1999) da região.
A vulnerabilidade das economias latino-americanas apesar das reformas continua alta e contra as expectativas dos círculos dominantes, não tem sido atenuada. Pelo contrário, aos problemas tradicionais se agrega o financiamento do desenvolvimento e os problemas de oferta, que geram um desemprego crônico e crescente nos anos 90. A preocupação central, de muitos governos e setores empresariais, reside geralmente e quase de maneira exclusiva, na necessidade de manter a confiança dos investidores e de não aumentar o risco país, sem ir as verdadeiras bases do déficit. Dá-se ênfase na virtude dos aumentos das exportações, porém se esquece a ligação destas com as importações, a mudança na estrutura das importações, que era anteriormente ligada a importação dos meios de produção e hoje obriga a compra de bens de consumo.
A natureza volátil do crescimento é maior em relação a outras regiões, além de haver piorado a distribuição de renda. Aprofundaram-se os níveis de pobreza e os níveis salariais entre a mão de obra qualificada e não qualificada, o que está condicionado pela diferença ao acesso e qualidade da educação e políticas de flexibização que retiraram alguns direitos trabalhistas. A taxa de desemprego é elevada, ao que se agrega de modo substantivo e crescente o aumento do trabalho precário.
Tudo isto, permite questionar o fato de que as políticas estabelecidas pelo Consenso de Washington proporcionaram uma melhora no comportamento de variáveis macroeconômicas primordiais, como o crescimento e a inflação (o índice de preços ao consumidor diminuiu de 199.6% em 1991 a 9.6% em 1999), ao menos no período anterior a crise dos países de Ásia Oriental, porém os indicadores sociais têm piorado, produzindo um aumento do desemprego que na América Latina foi de 5,8% em 1991 a 8.7% em 1999 e diminuição do salário médio, entre outros já mencionados. As políticas do Consenso tampouco evitaram ou protegeram as economias do contágio provocado pela crise de outras economias, como o sudeste asiático, da Rússia ou de outros países reduzindo o potencial exportador.
Vinte anos depois da crise da divida, que obrigou a América Latina a empreender mudanças estruturais na busca de uma formula de crescimento econômico, a região está envolvida em uma nova recessão, ratificada nas últimas publicações de dados conjuntos da América Latina pela CEPAL. Uma vez conhecidas às cifras divulgadas pela CEPAL, muitos se perguntam hoje se vale a pena, quando os primeiros prognósticos do final do século previam algo melhor para a região. Segundo a CEPAL, organismo especializado das Nações Unidas, o crescimento regional será negativo em 0,5 por cento ao terminar o ano de 2002, enquanto o Produto Interno Bruto (PIB) por habitante será reduzido em 1,9 por cento. Os dados da CEPAL prevêem que o fantasma do endividamento excessivo assusta de outra vez perigosamente, e que afetará de novo com força nos anos imediatos sobre as débeis economias da área.
Das análises sobre a matéria aparece o Equador como o primeiro a suspender o pagamento sobre seus bonos Brady em 1999, seguido da Argentina e Paraguai este ano. Diante das incertezas outros correm os riscos de caírem no mesmo fosso, já que o crédito está virtualmente terminado, salvo algumas exceções, as quais acabam por pagar um elevado preço em seus níveis de crescimento, como o caso do Chile
Os mercados financeiros têm estado fechados para a maioria dos países da região.A Argentina caiu numa moratória e Brasil e Uruguai estão em uma situação de grande incerteza com graves problemas de liquidez para enfrentar os próximos anos .
A Argentina foi aluno modelo do Fundo Monetário Internacional (FMI) até 2001; Brasil, o favorito dos investidores estrangeiros e Uruguai, o modelo do bom governo aplaudido pelos Estados Unidos, mostrou este ano a cara trágica das falhas estruturais no modelo neoliberal. Sob essa orientação, a América Latina não poderá encontrar jamais uma estratégia que assegure o crescimento sustentável no longo prazo com estabilidade, como pretendiam os governos da nova democracia e os conselheiros do FMI.
Nesse contexto, a atual saída de capitais ou diminuição de investimentos na América Latina é um reflexo da falta de perspectivas de crescimento das economias desenvolvidas. Porem o nível de investimentos estrangeiros não é senão uma condição para o crescimento. O crescimento econômico das economias latino-americanas passou a depender do crescimento do gasto das empresas e famílias dos países desenvolvidos. Sem as economias européias, o chamado norte não cresce, as economias do sul estacionam; quanto mais elas hajam colocado o setor exportador como pilar central do crescimento econômico, mais elas são afetadas, levando a economia a crescer a um ritmo inferior ao que o pleno emprego requer. Curiosamente 2001 e 2002 são os únicos anos em que a balança de comércio é positiva e a de pagamentos é negativa, mostrando com clareza que se importa menos, porque o ritmo de consumo interno diminui e as inversões baixam, a espera da recuperação dos paises capitalistas desenvolvidos. O serviço da divida tem crescido, as inversões estrangeiras diminuíram, os lucros repatriados continuam. A asfixia não chega porque o laço da taxa de juros esta solto, e porque os salários e desemprego são a contribuição patriótica, a poupança forçada para financiar o próximo ciclo de expansão do capitalismo. Os mercados emergentes, na visão do Consenso de Washington, dependem da capacidade de expansão dos mercados nas regiões desenvolvidas, os quais são afetados pelo caráter cíclico do crescimento econômico.
Joseph Stiglitz, Prêmio Nobel de Economia em 2001 e ex-economista chefe do Banco Mundial (1997-2000), em seu livro "A globalização e seus descontentes" destacou recentemente que entre 1992 e 2002 (depois da década de reformas de 1982-92), a taxa média de crescimento econômico da América Latina foi a metade dos anos 50, 60 e 70. Segundo Stiglitz, o caminho para o crescimento econômico da região latino-americana tem que ser encontrado a margem do FMI e do Banco Mundial, e afastado dos programas do neoliberalismo. Jesús Silva Herzog, que foi secretário de Fazenda do México quando emergiu a crise da divida em agosto de 1982, ressaltou o mesmo fato e falou que os governos da América Latina foram "mais papistas que o papa", ao seguir as receitas do Fundo. Cláudio Loser, diretor do Departamento de Hemisfério Ocidental do FMI, reconheceu que a situação é muito difícil porém disse não acreditar que ocorra uma nova crise generalizada. Loser considerou que é possível encontrar uma solução, sempre e quando diminuíam as tendências protecionistas dos países avançados industrializados. Indicou que os países que tem tido um melhor desenvolvimento ante a crise são aqueles que não tem seguido ao pé da letra o chamado "Consenso de Washington" e tem dado apoio governamental a setores estratégicos da economia, como China, Índia, Malásia e outros. Uma coisa parece claro, o modelo de desenvolvimento do "Consenso de Washington" se viu desacreditado depois das crises na Ásia, Rússia, Turquia e Argentina e do alargamento mundial da pobreza .
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