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Globalización, Inversiones Extranjeras y Desarrollo en América Latina

Mario Gómez Olivares y Cezar Guedes
 

 

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2. Los problemas del crecimiento económico y las reformas macroeconómicas en América latina

Mario Gómez Olivares

Consideraciones preliminares

Un examen previo de los problemas económicos de América Latina sugiere que la historia económica de América Latina en la posguerra se caracteriza por episodios recurrentes de vulnerabilidad a los choques económicos. La caída de la relación de precios del intercambio para los productos primarios luego de la gran depresión del año 30 sirvió de base para las políticas de sustitución de las importaciones en el período entre el fin de la guerra y hasta terminar el decenio de 1960. La abundancia de petrodólares en el sistema internacional en el decenio de 1970, junto con las crisis del petróleo y la posterior recesión internacional coadyuvaron en hacer estallar la crisis de la deuda en América Latina en el decenio de 1980. Las condiciones de la "década perdida" se agravaron en varios países por una mala elección de políticas internas. Finalmente, a pesar de haber transcurrido casi una década de las reformas del mercado en América Latina, las crisis de los años 90 muestran que se mantiene la vulnerabilidad de la región a las perturbaciones externas .

Las raíces del moderno proceso de desarrollo y de crecimiento económico que América Latina ha implementado, las encontramos en un transcurso que emerge a fines de los años 80 y que se refuerza. a principios de 1990, tras la caída del muro de Berlín, cuando a partir de la reflexiones que se hacen entre especialistas del desarrollo estadounidenses, se intentó formular un listado de medidas de política económica que constituya un “paradigma” único para la triunfadora economía capitalista, surgía un nuevo consenso en política económica

La magnitud de la crisis de los años 80 pudo también haber contribuido al cambio dramático en el foco de atención; las condiciones económicas y sociales calamitosas de la región habían ampliado el espacio político de maniobra para los dirigentes latinoamericanos, haciendo políticamente viables cambios radicales de política. Las autoridades responsables de esa política comenzaron a reconocer que finalmente se había agotado el modelo de desarrollo conducido por el Estado que se había utilizado en las décadas anteriores. El evidente éxito de Chile en la década anterior, el derrumbe de las economías estatistas de Europa oriental y de la Unión Soviética y el crecimiento acelerado de las economías del Asia oriental, animaron a los gobiernos latinoamericanos a aplicar reformas basadas en el paradigma del mercado: apertura al comercio internacional, estricta disciplina fiscal y privatización de empresas de propiedad del Estado.

Surge un listado-menu que serviría especialmente para orientar a los gobiernos de países en desarrollo y a los organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial ) a la hora de valorar los avances en materia de ortodoxia económica de los primeros, que pedían ayuda a los segundos. Las políticas financieras del Fondo y del BM estimularon la liberación y desregulación del mercado y del comercio internacional, una libertad absoluta para las inversiones extranjeras, y el aumento de la producción en aquellos sectores orientados a la exportación . Estas reglas de la "gestión económica sana" son codificadas perfectamente por la comunidad financiera internacional, incluyendo el Fondo Monetario Internacional (el FMI), los grandes bancos internacionales privados, y los grupos del negocios. Consisten en el reducir del índice de la extensión de la creación monetaria, eliminación paulatina del déficit fiscal, instauración de un sistema de precios que desregularizan las actividades de sector privado y una abertura sostenida a la economía al libre cambio. Dado una codificación tan explícita de qué constituye políticas sanas, la restauración de la confianza requiere terminantemente habitar con ellas donde las políticas económicas adquieren sabor ortodoxo distinto .

La primera formulación de una política general que permitiera el ajuste macroeconómico y que colocase las economías latinoamericanas en nuevos rieles de desarrollo se subrayó en el llamado “consenso de Washington”, el que se debe a John Williamson. El escrito concreta diez temas de política económica, en los cuales, según el autor, “Washington” está de acuerdo. “Washington” significa el complejo político-económico-intelectual integrado por los organismos internacionales (FMI, BM), el Congreso de los EUA, la Reserva Federal, los altos cargos de la Administración y los grupos de expertos. Los temas sobre los cuales existiría acuerdo son: disciplina presupuestaria; cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad, educación e infraestructuras); reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos marginales moderados; liberalización financiera, especialmente de los tipos de interés; búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; liberalización comercial; apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas; privatizaciones; desregulaciones; garantía de los derechos de propiedad .

El mismo Williamson reformulará y matizará los diez puntos, en el año 1993, en otro artículo (“La democracia y el “consenso de Washington”), en donde defiende de nuevo la necesidad de un consenso y matiza el alcance del mismo, distinguiendo tres tipos de medidas de política económica: aquellas en las que se ha conseguido consenso; aquellas en las que existe controversia técnica (no relacionada con temas de equidad); aquellas en las que todavía queda controversia para años, porque implica valores políticos: sobre todo problemas de equidad .

El consenso de Washington establece a través de este arreglo un conjunto de pautas y también, la exigencia de un ambiente de transparencia económica. No sólo porque las normas la contengan de manera ineludible, sino también porque la misma existencia de un recetario es un espejo al que se puede mirar a la hora de juzgar la actividad económica de los países. Para los países desarrollados, y en especial para los EUA, la formulación de este consenso representaba también un desafío: la concreción de medidas que ayudaran a los países desarrollados a aprovechar las oportunidades y evitar los inconvenientes de la emergencia de nuevos mercados.

Para muchas personas, el consenso de Washington pareció marcar un momento decisivo de los asuntos económicos mundiales. Ahora que empezaba a retirarse de las economías del Tercer Mundo la mano muerta del Estado, ahora que los inversores empezaban a ser conscientes de las enormes posibilidades de beneficios de estas economías, el mundo estaba preparado para un dilatado período de crecimiento rápido en los países que hasta el presente habían sido pobres, y para los movimientos masivos de capital de Norte a Sur .

Es discutible el grado de interés por parte de los organismos internacionales o del gobierno de los EUA respecto a la formulación del consenso de Washington. En todo caso, los conflictos que habían sacudido la teoría y la práctica económica, especialmente en la América Latina cuestionada por el FMI y por el BM, se daban por terminados. El estatalismo excesivo era descartado; pero el FMI y el BM, también habían evolucionado e incorporado (en virtud de su carácter práctico) propuestas sociales en sus programas de ajuste. Ahora no se trataba ya de discusiones globales que contrapusieran planificación y mercado, políticas de demanda y políticas de oferta, sustitución de importaciones y apertura de las economías. Se habían terminado las ideologías.

El final de estas ideologías no significa el fin, sino el principio, de las discusiones útiles en materia de política económica y social. Las discusiones actuales, como las que se están manteniendo sobre los incentivos o los desincentivaos que puedan tener los sistemas de paro o sobre las ventajas o inconvenientes de los diferentes sistemas de provisión de servicios sanitarios o educativos, son más interesantes que las viejas discusiones entre los partidarios de diferentes modelos de sociedad. Hoy en día las discusiones son más de gradación, y eso las convierte en discusiones más útiles, pero también más difíciles. Ahora orientarse es más difícil que antes.

Curiosamente los antecedentes del “Consenso de Washington” pudieran situarse a partir de la década del 70, después de la crisis de los petrodólares y de la declaración de inconvertibilidad del dólar en oro que hiciera el presidente Richard Nixon en 1971. Esta decisión, que evidenció el fracaso de los acuerdos de Bretton Woods, acuerdos mediante los cuales surgieron el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, determinó el inicio de una nueva era para el FMI en cuanto a objetivos, ya que después de dos décadas de estabilidad y crecimiento mundial, comienzan a darse fenómenos económicos en diferentes áreas del mundo que denotaron que el fin del equilibrio había llegado, y que tuvo una dramática expresión con la crisis de la deuda latinoamericana.

Se crea además una nueva circunstancia mundial con el derrumbe del campo socialista, pues se perdía la estabilidad de un mundo bipolar y se acentuaba la hegemonía de los círculos de poder de los que fueron y siguen siendo los países “centros”. No obstante, el antecedente más importante de este consenso e íntimamente ligado a la crisis de la deuda latinoamericana fue el Plan Brady, propuesto por el Secretario del Tesoro de EEUU, en marzo de 1989, y que sugería que los organismos intergubernamentales, los gobiernos acreedores y los bancos privados prestaran recursos para ayudar a la reducción de la deuda.

En un sentido amplio, este plan determinaba la generalización de la reducción de la deuda a través de la conversión de ésta en pagarés negociados en mercados secundarios que se les denominó “Bonos Brady”, marcando un cambio en el patrón de financiamiento, al pasarse del uso intensivo de los préstamos bancarios al financiamiento mediante títulos negociados en los mercados de capitales.

Los bonos Brady se emitieron con respaldo del Tesoro norteamericano, de ahí el interés de Estados Unidos y de la Instituciones de Bretton Woods de establecer a partir de aquel momento medidas de política que garantizaran el repago posterior de los bonos, por lo que el Consenso de Washington serviría de sustentáculo a este plan.

En concreto, las reformas llevadas a cabo consolidaron estas economías como francas economías de mercado, con una amplia apertura comercial y liberalización financiera, facilitando la entrada del capital trasnacional, con sus posteriores consecuencias

En el ámbito comercial las reformas consistieron en reducir y unificar aranceles, desmontar todo tipo de restricciones y licencias a las importaciones y unificar los tipos de cambio.

Con alcances diferentes se llevaron a cabo programas de privatización que ampliaron el área de acción a los inversionistas locales e internacionales. Muchos de estos programas de corte neoliberal contenían la reducción de deuda a través de privatizaciones, tal es el caso de países como Chile y Brasil, donde se privatizó la explotación de importantes recursos naturales a cambio de la conversión de deuda a bonos de más de 30 años. En Chile, por ejemplo, donde en 1996 ya casi todo estaba privatizado, se comenzó la privatización de los segmentos rentables que continuaban aún en manos públicas, con el objetivo expreso de lograr un ajuste que permitiera pagar deudas.

En cuanto a la política fiscal, las reformas aunque menos profundas han sido importantes, simplificándose los sistemas impositivos, y estableciéndose bases tributarias más amplias y efectivas. Se flexibilizaron los mercados laborales y en lo financiero se establecieron regímenes de tasas de interés libres, bajos encajes y mayor efectividad de la regulación y la supervisión. La liberalización financiera, también incluyó la reestructuración de los sistemas financieros para asumir los retos que impuso la conformación de un nuevo patrón de financiamiento a escala internacional centrado en el desplazamiento de los préstamos bancarios por operaciones con títulos valores (titularización).

Aunque muchos aducen que la reanudación del crecimiento económico de América Latina en la década del 90, estuvo estrechamente ligado a la aplicación de muchas de las políticas recomendadas por el Consenso de Washington, lo que sí es indudable y consensual es que su impacto negativo en los temas sociales ha sido de gran envergadura a través de la reducción de los gastos en educación, salud y asistencia social por mencionar solo algunos aspectos.

Las reformas en Latinoamérica aumentaron relativamente el crecimiento potencial de la región, pero este ha seguido siendo insuficiente e inestable como se aprecia en las series estadísticas de la CEPAL, que demuestran que América Latina después de haber logrado en 1994 su crecimiento más alto del decenio (5.8%), baja a 1.0% en 1995, tras la crisis financiera de México, conocida como efecto “Tequila”, y posteriormente se reactiva, volviéndose a contraer en 1998 después de la crisis asiática. En 1999, debido entre otras cosas al contagio de Brasil con la crisis financiera internacional, y a la fragilidad económica externa de los países del cono sur, el crecimiento de las principales economías latinoamericanas, excepto México, fue negativo con respecto a 1998, manifestándose a nivel regional un virtual estancamiento.

Veinte años después de la crisis de la deuda, que obligó a América Latina a activar los cambios estructurales en búsqueda de la fórmula del crecimiento económico, la región está sumida en una nueva recesión, ratificada en las últimas publicaciones de dados agregados sobre América Latina por la CEPAL. Una vez conocidas las cifras entregadas por la CEPAL, muchos se preguntan hoy si vale la pena, cuando los primeros pronósticos de fin de siglo auguraban algo mejor para la región. Según la CEPAL, este organismo especializado de Naciones Unidas, el crecimiento regional será negativo en 0,5 por ciento al cerrar el año 2002, mientras el Producto Interno Bruto (PIB) por habitante caerá en 1,9 por ciento. Los datos de la CEPAL hacen prever que el fantasma de un endeudamiento excesivo asoma de nuevo peligrosamente, la que afectará de nuevo con fuerza en los años inmediatos sobre las débiles economías del área. Este endeudamiento tiene una estructura diferente en los diferentes países de AL.

Uno de los mayores problemas que afecta la economía latinoamericanas es el cíclico déficit en cuenta corriente (de 16 534 millones de dólares en 1991 a 56 370 millones de dólares en 1999) y del sector público (de 0.3% del PIB en 1991 a 3.2% en 1999) de la región.

La vulnerabilidad de las economías latinoamericanas a pesar de las reformas sigue siendo alta y contra las expectativas de los círculos dominantes, no ha sido atenuada. La preocupación central de muchos gobiernos y sectores empresariales reside generalmente y casi de manera exclusiva en la necesidad de mantener la confianza de los inversores y de no aumentar el riesgo país, sin ir a las verdaderas bases del déficit del desarrollo. Se da énfasis en la virtudes de los aumentos de las exportaciones, pero se olvida la ligación de estas a las importaciones, al cambio en la estructura de las importaciones, que era anteriormente ligada a la importación de los medios de producción y hoy obliga a la compra de medios de consumo e de insumos acrecidos para las exportaciones.

La inconstancia del crecimiento es mayor respecto a otras regiones, además ha empeorado la distribución del ingreso, se han profundizado los niveles de pobreza y las brechas saláriales entre la mano de obra calificada y no calificada, lo que ha estado condicionado fundamentalmente por el insuficiente desarrollo de la educación y su inequitativo destino, la tasa de desempleo es elevada, a lo que se agrega el aumento del empleo precario y la segmentación de los mercados laborales.

Todo ello, permite cuestionar el hecho que las políticas establecidas por el Consenso de Washington proporcionaron una mejora en el comportamiento de primordiales variables macroeconómicas, como son crecimiento y inflación (el índice de precios al consumidor disminuyó de 199.6% en 1991 a 9.6% en 1999), al menos en el período anterior a la crisis de los países de Asia Oriental, pero los indicadores sociales han empeorado, produciéndose un incremento del desempleo que en América Latina ha sido de 5.8% en 1991 a 8.7% en 1999 y disminución del salario medio, entre otros ya mencionados. Las políticas del consenso tampoco evitaron o protegieron el contagio provocado por la crisis del sudeste asiático, ni de países distantes reduciendo el potencial exportador.

En ese contexto, la actual salida de capitales o disminución de inversiones en América Latina es un reflejo de la falta de perspectivas de crecimiento. Pero el nivel de inversión extranjera no es sino una condición para el crecimiento. El crecimiento económico de las economías latinoamericanas pasó a depender del crecimiento del gasto de la empresas y familias de los países desarrollados, de los fondos de pensiones y los carteles financieros. Si las economías europeas, del llamado norte no crecen, las economías del sur estacionan; cuanto más ellas hayan colocado el sector exportador como pilar central del crecimiento económico, más ellas son afectadas, levando la economía a crecer a un ritmo inferior al que el pleno empleo requiere. Curiosamente 2001 y 2002 son los años únicos en que la balanza de comercio es positiva y la de pagos es negativa mostrando con claridad que se importa menos, porque el ritmo de consumo interno disminuye y las inversiones bajan, a la espera de la recuperación de los países capitalistas desarrollados. El servicio de la deuda ha crecido, las inversiones extranjeras disminuyeron, los lucros repatriados continúan, la asfixia no llega porque el lazo de la tasa de interés esta suelta, y porque los salarios y el desempleo son la contribución patriótica, el ahorro forzado para financiar el próximo ciclo de expansión del capitalismo. Los mercados emergentes, en la visión del consenso de Washington, dependen de la capacidad de expansión de los mercados en las regiones desarrolladas, los cuales son afectados por el carácter cíclico del crecimiento económico.

Joseph Stiglitz, Premio Nóbel de Economía en 2001 y ex economista jefe del Banco Mundial (1997-2000), en su libro “la globalización y sus descontentos” destacó recientemente que entre 1992 y 2002 (después de la década de reformas de 1982-92), la tasa promedio de crecimiento económico de América Latina fue la mitad que la de los años 50, 60 y 70. Según Stiglitz, la salida al crecimiento económico de la región latinoamericana hay que buscarla al margen del FMI y El Banco Mundial, y rehuir de los programas del neoliberalismo. Jesús Silva Herzog, quien era secretario de Hacienda de México cuando estalló la crisis de la deuda en agosto de 1982, resaltó el mismo hecho y opinó que los gobiernos de América Latina quisieron ser “mas papistas que el papa”, al seguir las recetas del Fondo. Claudio Loser, director del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI, reconoció que la situación es muy difícil pero dijo no creer que ocurra una nueva crisis generalizada. Loser consideró que es posible encontrar una solución, siempre y cuando disminuyan las tendencias proteccionistas de los países avanzados industrializados. Indicó que los países que han tenido un mejor desarrollo ante la crisis son aquellos que no han seguido al pie de la letra el llamado “consenso de Washington” y han dado apoyo gubernamental a sectores estratégicos de la economía, como China, India, Malasia y otros. Una cosa parece claro, el modelo de desarrollo del “Consenso de Washington” se ha visto desacreditado después de las crisis en Asia, Rusia, Turquía y Argentina y del ensanchamiento mundial de la brecha de la pobreza .

Problemas adicionales de la economía de los años 90 han sido las crisis sistémicas globales y la aceleración de los cambios. Ante estas crisis, relacionadas en parte con expectativas o pánicos de diversos agentes económicos, el establecimiento de un consenso y la promoción de la “cultura de la estabilidad” permitirían aprovechar las oportunidades surgidas en los países emergentes. Durante los próximos años el progreso de las economías latinoamericanas probablemente estará más bien impulsado por el éxito de los procesos de reforma internos que por el comportamiento de la economía mundial (BID, 1992, p. 20), en tanto que el Banco Mundial afirmaba que "el futuro de los países en vías de desarrollo está en gran parte en sus propias manos... La estrategia correcta para los países en vías de desarrollo, sean las condiciones externas de apoyo o no, es invertir en la gente, en educación, salud y control demográfico; ayudar a que los mercados funcionen bien fomentando la competencia y la inversión en infraestructura; liberalizar el comercio y la inversión externa; evitar el déficit fiscal excesivo y la alta inflación." (Banco Mundial, 1991).


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