Interconexión de redes telefónicas en México

Conclusiones

En principio es posible señalar que la estructura de la industria de telefonía en México es similar a la de muchos otros países, existe un operador establecido, que es concesionario de la red de telefonía más extensa e importante del país y que ante la posibilidad de competencia en algunos segmentos del mercado se ve obligado a dar acceso a su red a sus competidores. Además, tal como lo señala la teoría y lo muestra la experiencia internacional, Telmex, el operador mexicano más importante, no tiene ningún incentivo para facilitar la entrada al mercado a las nuevas empresas, las cuales a su vez tienen poco que ofrecerle. Por ello, la única manera de que Telmex proporcione acceso a los nuevos operadores es obligarla a hacerlo, pero a lo largo de los años, Telmex ha utilizado medios legales para lograr su objetivo.

Es posible indicar que la situación antes descrita es racional en términos económicos, lo que no ha sido racional en el caso mexicano, es el actuar del regulador, el cual ha sido acusado de emitir resoluciones parciales y poco transparente e incluso de ignorar las peticiones de las empresas para emitir una resolución sobre el asunto de interconexión de conformidad como le corresponde hacerlo según la LFT. Al respecto, mucho se ha argumentado que la falta de eficacia del regulador se debe a los huecos legales de la LFT y otros instrumentos jurídicos que rigen al sector, lo cual puede ser cierto; mas no hay excusas para que no cumpla con las funciones mínimas para las cuales fue creado, por ejemplo, el decidir las tarifas de interconexión cuando las empresas no llegan a un acuerdo.

Es importante no culpar a los mecanismos judiciales de la ineficacia del regulador y del retraso del sector. Cuando cualquiera de las empresas siente que sus derechos han sido afectados por una resolución de la autoridad y recurre al amparo, está en todo su derecho de hacerlo, en todo caso es responsabilidad de las autoridades argumentar de manera correcta y apegada a derecho sus resoluciones para que sean ratificadas por los tribunales. El culpar al sistema judicial y exigir modificaciones al mismo, es un tema de mayor envergadura que la interconexión entre operadores telefónicos. Por ahora es mejor crear leyes que se ajusten a las características del sistema legal vigente y que puedan cumplirse o simplemente aplicar las existentes.

La experiencia internacional muestra que existen diversos caminos para lograr los resultados deseados en materia de competencia y desarrollo del mercado de telefonía; el insistir en uno que ha mostrado ser muy limitado, en lugar de promover el desarrollo del sector, puede convertirse en una barrera, por una parte, porque no da los incentivos jurídicos necesarios para que las empresas inviertan, y por otra, porque ya no corresponde a los adelantos tecnológicos propios del sector.

Aunque las condiciones de poca cooperación en las negociaciones de acuerdos de interconexión son las normales en términos de racionalidad económica, no está demás señalar que no tienen porque ser las prevalecientes en todo momento. Por el contrario, el papel de las empresas en varios casos presentados en el capítulo 2 ha sido cooperativo, lo cual no implica que no compitan, simplemente que han optado por evitar largos y costosos litigios y dedicarse exclusivamente a sus actividades comerciales. Cabe mencionar que en estos países (como Singapur y Dinamarca, entre otros), las empresas emprendieron la cooperación por su voluntad, y no como en México, porque no tuvieron otro remedio al ser ignoradas por el regulador.

El comportamiento indiferente de la Cofetel respecto al tema de la interconexión y otros, se debe, según algunos expertos, a que muchos de los objetivos de la LFT y del propio regulador son distantes a las prioridades del actual gobierno y a las necesidades mismas del sector de las telecomunicaciones y aunque desde hace tiempo se está discutiendo una reforma importante, esa parece una posibilidad muy lejana. Primero, porque en términos políticos no parece ser un asunto prioritario, y segundo, porque parece ser que los objetivos del gobierno en telefonía están centrados en la expansión de la red y el incremento de la densidad telefónica, y no en términos de competencia; y finalmente, porque es difícil que se den modificaciones radicales al papel de la Cofetel, la cual, al menos en el mediano plazo, permanecerá muy limitada en sus funciones.

A pesar de todos los contratiempos y defectos presentados en los procesos de negociación de acuerdos de interconexión y la intervención del regulador en este asunto, no se puede negar que han habido avances importantes. Tanto en el caso de la telefonía celular como local el tema de la interconexión han generado pocos problemas y han sido resueltos a partir de la Resolución de la Cofetel de noviembre de 1998. En estos casos los operadores han llegado a arreglos sin la necesidad de intervenciones del regulador y han podido evitar largos litigios y peleas en las cortes.

Desafortunadamente ese no ha sido el caso de la telefonía de LD, donde las disputas originadas por los acuerdos de interconexión, especialmente la fijación de tarifas y algunos aspectos técnicos, han sido resueltos por el regulador en medio de grandes inconformidades y dudas sobre la transparencia e imparcialidad de éste, lo que ha redundado en intensas batallas en los tribunales por varios años y si bien algunas empresas han desistido de su demandas judiciales, todavía no es posible decir que el problema está totalmente resuelto porque aunque los nuevos operadores han realizado importantes inversiones para construir su propia red local, todavía son dependientes de las red de Telmex para concluir sus llamadas ya que esta empresa posee cerca del 97% de las líneas locales en el país, de manera que los nuevos operadores dedican gran parte de sus ingresos al pago de los servicios de Telmex.

Algo innegable es la disminución de las tarifas de interconexión que las empresas fijas y móviles pagan. En ambos casos, las tarifas mexicanas se encuentran en un nivel competitivo respecto a las tarifas internacionales aunque se considera que todavía pueden disminuir más. Pero, ¿cómo se puede explicar la disminución de tarifas en un contexto altamente problemático? Aunque el regulador lo atribuye a varias de sus decisiones, es importante considerar otros factores. Una parte puede deberse a los avances tecnológicos; una más a la conclusión del periodo de rebalanceo de tarifas, no hay pretextos para hacer sobrecargos injustificados; otra, a la presión de los organismos internacionales, y finalmente, a que las empresas han optado por evitar la ineficacia e ineficiencia del regulador y han preferido negociar con Telmex aún en condiciones desventajosas.

Sin embargo, el que las tarifas de interconexión –y a los usuarios finales- hayan disminuido no quiere decir que la competencia sea plena. Todavía hay beneficios de la competencia que no están lo suficientemente desarrollados, por ejemplo, los aspectos relacionados con la calidad de los servicios y con la posibilidad de elegir entre varias redes para cursar el tráfico de llamadas. Es importante tener en mente que la alta dependencia de las nuevas empresas de la red de Telmex las pone en una situación vulnerable, lejos de ser plena, la competencia todavía está en una etapa de maduración y por tanto, a pesar de sus limitaciones, el regulador debe actuar con mayor determinación para solucionar los problemas que surgen alrededor de la negociación de los acuerdos de interconexión entre los operadores.

Considero que la ambigüedad de las normas legales que rigen los procesos de interconexión en nuestro país se ha convertido en una barrera de entrada y ha obstaculizado una mayor competencia en el mercado telefónico local y de LD, a lo cual han contribuido la lentitud, el poco compromiso y la falta de atribuciones del regulador sectorial al respecto. Por lo tanto, el logro de una competencia efectiva en este mercado, requiere de manera inmediata mejorar los mecanismos de intervención pública existentes para lograr acuerdos de interconexión que al mismo tiempo que facilitan la entrada de nuevas empresas al mercado no afecten los derechos de Telmex.

Respecto a la desagregación y la regulación del operador dominante, la situación es complicada, si bien ha habido intentos por favorecer ambos temas, los alcances de los mismos son mínimos. El futuro de estos temas y de los otros discutidos a lo largo del capítulo es incierto porque están ampliamente ligados a cuestiones legales y técnicas que están lejos de convertirse en conclusiones inobjetables, por el contrario, la discusión es dinámica, altamente compleja y está más viva que nunca. Al igual que la interconexión, el futuro de estos asuntos depende en cierta medida de las reformas que se puedan hacer a la LFT y de las decisiones de los tribunales en materia de competencia y regulación del sector, por lo que habrá que esperar qué sucede y seguir tratando de aportar ideas que contribuyan al desarrollo de esta industria.

Finalmente, es posible decir que la experiencia mexicana más que un fracaso puede calificarse como una experiencia de contrastes. Son indudables los avances en creación de red, pero los precios todavía son elevados. Es preocupante que el regulador no cumpla con los principios básicos de transparencia, equidad y tarifas basadas en costos y aunque por el momento el asunto parece estar resuelto, no es posible asegurar que lo estará por siempre, en cualquier momento de negociaciones pueden surgir inconformidades y ser necesaria la intervención del regulador. Por lo tanto, no se debe dar la espalda a una situación que exige cambios continuos para adaptarse a la realidad del sector, tampoco podemos discutir abiertamente temas más avanzados, si antes no hemos solucionado asuntos básicos como éste.

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