Interconexión de redes telefónicas en México

Aspectos teóricos de la interconexión

¿Qué es la interconexión?

La interconexión es definida por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU por sus siglas en inglés) como: “los arreglos técnicos y comerciales bajo los cuales los proveedores conectan su equipo, redes y les dan a su clientes la posibilidad de tener acceso a los clientes, los servicios y las redes de otros proveedores de servicios” (ITU, 1995: 15).

El interés por la interconexión

La interconexión es un factor central para determinar la estructura de mercado, la viabilidad de los competidores y el éxito de los programas de desregulación. Desde el inicio de la industria de las telecomunicaciones, la interconexión ha sido vital para asegurar la conectividad de las redes, pero en los últimos años este factor se ha vuelto crítico debido al desarrollo de múltiples tecnologías de comunicación –como la Internet, la telefonía móvil, las redes inalámbricas, los sistemas satélitales– capaces de interactuar o converger unas con otras y que al mismo tiempo han permitido la coexistencia de distintas empresas que compiten por el mismo mercado (Noam, 2001).

Para J. Laffont y J. Tirole (2000: 98) “una política de interconexión inteligente es la clave para el desarrollo de la competencia en la industria de las telecomunicaciones.” La estructura y nivel de interconexión tiene importantes implicaciones sobre las decisiones de inversión de los operadores, sobre los precios y el valor agregado de los servicios que reciben los consumidores. En consecuencia, la agenda regulatoria ha pasado de preocuparse únicamente por minimizar precios y vigilar los subsidios, a gestionar diversos asuntos relacionados a la competencia y la entrada de nuevas empresas (Agrawal y Jasuja, 2003).

La importancia de regular la interconexión

La industria de las telecomunicaciones ha sufrido importantes cambios en las últimas dos décadas. Dos de las fuerzas más significativas que dirigen estos cambios han sido los esfuerzos para promover una competencia efectiva y la expansión global de los servicios de telecomunicaciones por medio de la amplia difusión de la tecnología. Los cambios han transformado la estructura de la propiedad, de la industria y de los mercados en este sector; se ha pasado de la propiedad estatal a la privada y de una situación monopolio natural a una de competencia.

Desafortunadamente, la aparición de la competencia en los mercados de las telecomunicaciones no ha sido total, pues la tecnología no ha avanzado lo suficiente para lograr un mercado completamente competitivo (Noam, 2001). En muchos casos, la competencia depende de la posibilidad de acceder a insumos con características de monopolio natural, por ejemplo, el acceso a la redes y la posibilidad de interconectarse a estás (Economiades, 2003). E. Noam (2001: 15) señala que “el control de la interconexión por cualquier organismo, ya sea gubernamental o privado, se ha convertido en la clave para el control del sistema las telecomunicaciones y su estructura de mercado.” Así, el principal argumento para regular el acceso a la interconexión es el poder de mercado y sus posibles consecuencias sobre la estructura de mercado y los consumidores.

Si las empresas dominantes, con mayor cantidad de clientes, no se interconectan con los entrantes, estos no tendrán mucha oportunidad de atraer clientes porque no podrán ponerlos en contacto con los del operador dominante. La experiencia ha mostrado que las empresas dominantes no proveen el acceso a sus redes de manera voluntaria a sus competidores y aunque lo hicieran, una regulación cuidadosa de la política de interconexión, incluyendo los aspectos técnicos y de costos, puede ser necesaria para evitar que los dominantes hagan uso su poder de mercado.

El regulador tratará entre otras cosas de facilitar la interconexión entre el operador dominante y el entrante; lograr los acuerdos no discriminatorios; fomentar tarifas basadas en costos; establecer los términos y condiciones técnicas y comerciales de los acuerdos; limitar el periodo de negociación; definir estándares de calidad e incluir las sanciones correspondientes en caso de fallas y, establecer los mecanismos de solución de disputas entre los operadores (Zouakia, 2000).

En resumen, para que la competencia sea exitosa los operadores deben tener la oportunidad de acceder a todos los clientes, aún aquellos conectados a las redes de sus competidores.

Marco legal de la interconexión

Para facilitar las negociaciones y el logro de acuerdos entre las empresas se ha propuesto la creación de ciertos criterios generales que deben regir la interconexión. Los procedimientos más utilizados son la creación de lineamientos generales y la publicación de Reglas de Referencia de Interconexión (RIO por sus siglas en inglés). En el primer caso, los reguladores establecen lineamientos generales que deben ser considerados como requerimientos mínimos para lograr acuerdos de interconexión. Los lineamientos no son, en la mayoría de los casos, detallados y dan a los operadores cierta flexibilidad para llevar a cabo las negociaciones y dar forma al acuerdo que mejor les convenga (BDT/ Regulatory Reform Unit- ITU, 2004).

Por su parte, las RIO contienen la información importante sobre cómo se proveerá la interconexión y el esquema bajo el cual se llevarán a cabo las negociaciones, especialmente si hay un operador dominante. En la mayoría de los casos, los acuerdos logrados bajo las RIO son enviadas al regulador para su aprobación, en caso de que no las apruebe, las reenviará a los operadores para que las modifiquen o hará las correcciones que considere pertinentes. Las RIO ofrecen grandes ventajas a los nuevos operadores porque llegan a las negociaciones con mayor información sobre los términos y condiciones de las propuestas del operador dominante.

Sin embargo, no debe perderse de vista que hay situaciones que no pueden ser consideradas en los contratos por más completos que estos sean. Los acuerdos de interconexión tienen diversas fuentes de costos de transacción, incluyendo aquellos derivados a contratos incompletos, que son utilizados por el dominante para retrasar la entrada de competidores, por ejemplo, existen un sinnúmero de contingencias no previstas en el primer acuerdo entre los operadores y continuamente surgen nuevos problemas en las negociaciones. En ambos casos, la introducción de nuevas tecnologías se mantiene como la fuente más importante de contingencias (Mattos, 2003: 54 – 55).

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