Un modelo político para la Gerencia Pública en Venezuela
Alexis J. Guerra y Beatriz Ponce de Moreno
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SECCIÓN IV
AÑO 1999:
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y UN NUEVO MODELO POLÍTICO PARA LA GERENCIA PÚBLICA
Los derechos que por voluntad política el poder soberano reconoce a la
ciudadanía al otorgarle rango constitucional permiten detectar, a partir del
análisis comparativo sobre su evolución, el grado de democratización o de
socialización que está presente en el modelo político que sirve de base a la
administración del Estado o gerencia pública.
En tal sentido, el examen de las disposiciones relacionadas específicamente con
las variables políticas y económicas, se ubica en un contexto comparativo y
general, por títulos, que posibilita, con carácter previo, los siguientes
señalamientos:
La invocación en ambas Constituciones (1961 y 1999) es al Todopoderoso y a Simón
Bolívar, pero también -ahora- a nuestros antepasados aborígenes. Puede afirmarse
que el Preámbulo, en general, está elaborado bajo la misma direccionalidad
filosófica, sólo que ideas de antes se compendian en frases tales como; la
democratización de la sociedad internacional; y se incorporan referencias
nuevas a temas como el desarme nuclear y el equilibrio ecológico.
En el Título 1 (Principios Fundamentales):
Aparece el agregado de la declaratoria de la República de Venezuela como
Bolivariana
Su definición como Estado Federal Descentralizado.
La consideración del Gobierno, aparte de democrático, alternativo y
responsable (C.N. 61); ahora como participativo, electivo, descentralizado,
pluralista y de mandatos revocables.
Se ratifica el castellano como idioma oficial (C.N. 61) y se establece que los
idiomas indígenas son de uso oficial para los pueblos indígenas.
En el Titulo II (Del Espacio Geográfico y la División Política), se observa que:
Aún cuando se adopta la misma definición del territorio y demás espacios que
en la anterior Constitución, ahora se establece un agregado sutil y
diferenciador: Territorio y Espacio Geográfico correspondiente a la Capitanía
General de Venezuela con las modificaciones resultantes de los tratados
celebrados válidamente por la República (antes); y laudos arbitrales no viciados
de nulidad (ahora), para efectos de actualizar las reclamaciones internacionales
sobre los despojos del territorio nacional.
Se definen el espacio insular; los espacios acuáticos y los derechos sobre
ellos y sobre el espacio ultraterrestre suprayacente; así como bienes del
dominio público a los yacimientos mineros e hidrocarburos existentes en estas
áreas.
Se enuncia como imperativo constitucional la elaboración de una Política
Integral de Fronteras.
En materia de división política (Capitulo II. C.N 99), se mantiene la
organización territorial con base en: estados, dependencias territorios
federales y municipios, pero se agrega, en el caso del Distrito Capital,
mediante Ley Especial, la integración de municipios de éste con municipios del
estado Miranda, mediante un sistema de gobierno municipal a dos niveles.
Se hace referencia expresa a una Ley Orgánica que regule lo concerniente a la
división político
territorial y que garantice la autonomía municipal y la descentralización
político-administrativa.
Las competencias tanto del Poder Público Nacional, como del Poder Público
Estadal y del Poder Público Municipal pasan a ser definidas (C.N.
99) en el Título IV. (Del Poder Público)
Con respecto al Título III (De los Deberes, Derechos Humanos y Garantías) se
aprecia que:
En el nuevo Texto Constitucional (1999) el tema de los Derechos Humanos
adquiere una significación y relevancia a tono con la realidad actual, la cual
no aparecía en la Constitución de 1961.
En materia de nacionalidad, a diferencia de la anterior Constitución se
consagra la doble nacionalidad.
Los antes denominados Derechos Individuales pasan ahora a denominarse Derechos
Civiles
(C.N. 99).
Son ratificados en su mayoría, pero se establece la condición de veraz,
oportuna e imparcial para efectos del derecho a la información que tiene todo
ciudadano.
En cuanto a los Derechos Políticos y el Referéndum Popular (Capítulo IV):
Se elimina la discriminación contemplada en el Artículo 114 (C.N. 61) con
relación a la participación ciudadana en la orientación política del
país, solamente a través de los Partidos Políticos. Se elimina expresamente el
financiamiento de las organizaciones políticas con fondos del Estado.
Se establecen (Artículo 70) nuevos medios de participación ciudadana, tanto en
lo político (referéndum, revocatoria del mandato, etc., como mecanismos de
consulta popular con decisiones vinculantes) como en lo económico-social:
autogestión, cogestión, las cooperativas, cajas de ahorro, etc.
Se consagra en el nuevo Texto Constitucional, de manera más amplia que en el
anterior (1961), los aspectos inherentes al referéndum. En el Texto de 1961 sólo
se encontraba plasmado en el Articulo 246, para el caso de la reforma general de
dicho Texto. Debe señalarse que en el Proyecto de Reforma Constitucional
elaborado por la Cámara de Diputados, a partir de abril de 1992, sobre la base
del Proyecto que a su vez había redactado la Comisión Bicameral que venia
trabajando desde 1991, se contemplaba la posibilidad de reconocer hasta veinte
referendos, agrupados en cuatro categorías: consultivos, sancionatorios,
abrogatorios y revocatorios; los cuales por el ámbito de realización vendrían a
ser: nacionales, estadales y municipales. Vale agregar, que dicho número está
por encima de los que existen en Suiza, nación que desde el Siglo XVI ha
desarrollado esta institución. Afortunadamente, en el caso de la nueva
Constitución, tal número se redujo considerablemente, adaptándolo a la realidad
actual.
En cuanto al Capítulo V (De los Derechos Sociales y de las Familias), se observa
que la nueva Carta Magna, en términos generales, ratifica la tendencia presente
en el constitucionalismo latinoamericano, iniciada desde comienzos de siglo, en
México, cuando los derechos sociales que se van creando por la vía de los
acuerdos y convenciones internacionales pasan a ser parte de los Textos
Constitucionales. En el caso nuestro, hay una orientación política e ideológica
concreta, que toma partido frente al denominado darwinismo social representado
hoy en día por los intentos de desregulación y flexibilización laboral
promovidos desde la óptica del neoliberalismo ortodoxo.
Continuando con este Titulo III, aparece un nuevo Capítulo dedicado a los
Derechos Culturales y Educativos, en el cual, aparte de ratificarse mucho de lo
contenido en el Texto Constitucional anterior (1961) en materia educativa, es
menester poner de relieve que se amplia el espectro en cuanto a lo
específicamente cultural y lo relacionado con la ciencia, la tecnología y el
deporte y la recreación, como Políticas de Estado.
El artículo 105 recoge lo pautado en el artículo 82 (C.N. 99) y aún cuando
antes se establecía la colegiación obligatoria para las profesiones
universitarias, ahora queda sujeto y diferido para reglamentarlo en una ley
respectiva.
Acerca de la Autonomía Universitaria, podemos decir que se ratifica ahora con
rango constitucional, pero con limitaciones importantes: bajo el control de
vigilancia que a tales efectos establezca la Ley (Artículo 109). Como una
muestra de las incongruencias y lo falaz de algunas argumentaciones en contra de
la Constitución de 1999 y las diferencias en cuanto a la participación de la
iniciativa privada para la fundación y mantenimiento de instituciones
educativas, basta contrastar los artículos 79 (C.N, 61) con el 105 (C.N. 99)
para advertir que esta iniciativa se mantiene.
El Capítulo VII está dedicado a los Derechos Económicos, materia polémica por
naturaleza, cuando se analiza a partir de las contradicciones de intereses entre
el capital y el trabajo, entre lo social y lo individual, cuestiones éstas que
por lo demás, forman parte de la confrontación secular entre los modelos
políticos que coparon la escena durante el Siglo que culmina.
Sin duda que no es fácil hablar de la Constitución Económica o del Modelo
Económico en la Constitución, tal como lo concibe la modelística actual, pero es
evidente y lo que se subraya con énfasis es que una concepción de esa naturaleza
se puede precisar con mayor acierto en la Constitución de 1999.
Al respecto se advierte que la noción de Constitución Económica es de origen
alemán y se refiere al conjunto de normas de jerarquía constitucional en las
cuales se consagra el marco jurídico clave para el desarrollo de la actividad
económica (Combellas: 1994).
Según se ha señalado en esta investigación, en
la segunda parte del siglo XVIII, con la Revolución Norteamericana y la
Revolución Francesa, teniendo como antecedentes la Revolución Inglesa en el
siglo anterior se gesta, al calor de la ideología de los filósofos de la
Ilustración, el constitucionalismo liberal que da cobijo al denominado Estado
Abstencionista.
Con el surgimiento de la segunda Revolución Industrial, acaecida según algunos
historiadores entre 1880 y 1920 (Kliksberg, 1984), se modifica radicalmente la
relación del Estado con la sociedad y frente a las demandas de carácter social
representadas por la protección del trabajo, de la salud, de la educación, de la
vivienda, etc. y la nueva acción del Estado frente a la economía en procura de
salvaguardar estos cometidos, aparece el denominado Estado de Providencia,
Welfare State o de Bienestar.
Con el surgimiento de los derechos sociales, al lado de los tradicionales
derechos políticos, el Estado se ve compelido a intervenir de manera decidida en
la economía. La configuración constitucional que se opera a partir de esta
asunción de nuevos fines permite asociarla con el Estado Social de Derecho,
materializado formalmente, en el caso latinoamericano, a partir de 1917, en
México, para luego ampliarse al resto de los países de la región.
En Venezuela, las Constituciones de 1936 y de 1947 responden a esas exigencias
de la dinámica histórica, económica, política y social. Posteriormente, con las
tesis de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) acerca del Estado
como motor del desarrollo, el modelo de sustitución de importaciones y la
planificación se instituyen, en la Constitución de 1961, consagrándose así un
modelo de economía mixta que combina el papel relevante del Estado con la
iniciativa privada y con las fuerzas del mercado, teniendo como norte principios
de justicia social. Todo ello tipificado específicamente en el Capítulo V,
referido a los Derechos Económicos (Artículos 95 al 109).
En medio del Proceso Constituyente, al momento de redactarse la Nueva
Constitución, aparecieron dos (2) enfoques con relación al modelo económico, a
saber:
En primer lugar, uno vinculado al neoliberalismo puro que demanda el fin del
intervencionismo estadal; la eliminación de los derechos sociales; el desmontaje
del Estado de Bienestar y la instauración de una economía de mercado libre; y la
vuelta a la tesis individualista de los derechos fundamentales. Una variante de
este enfoque apuntaba a mantener la concepción económica prevista en la
Constitución de
1961.
Así, por ejemplo, llegó a plantearse (Guerrero, 1999) que el Articulo 299 del
Proyecto era pura retórica porque evadía la definición acerca del modelo a
implantar, es decir, si era el de mercado, el comunista o un híbrido como el de
economía social de mercado. Igualmente, se consideró que la propuesta establecía
un marco que coartaba la libertad de empresa, que mantenía la presencia directa
del Estado en la economía, lo cual suponía para el sector privado la imposición
de un mayor número de reglamentaciones (Bello, 1999).
En segundo lugar, el otro enfoque postulaba la necesidad de explicitar la noción
de Estado Social y Democrático de Derecho, en sintonía con la concepción en boga
de la economía social de mercado, sintetizada en la expresión: Tanto Estado
como sea necesario, tanto mercado como haga falta, la cual, por lo demás,
constituye el lema o slogan de la llamada Tercera Vía. De esta manera, se
avalaba la posibilidad de contraponer el principio de la democratización de la
competencia, para enfrentar las tendencias oligopólicas y monopólicas de la
economía, así como la promoción y protección de diversas formas de asociación de
carácter solidario (cooperativismo, auto-gestión, cogestión, etc.).
En este sentido, por ejemplo, se argumentó (Ortega, 1999) que las imputaciones
de estatismo económico constitucional no tenían asidero toda vez que el Proyecto
de Constitución establecía limites a la intervención del Estado al subordinar la
discrecionalidad de éste para crear empresas; asimismo, que la
constitucionalización de la reserva económica (no prevista taxativamente en la
Carta Magna de 1961), se correspondía con la tradición legal que ha dispuesto
para el Estado las áreas de los hidrocarburos, de la electricidad, de minerales,
etc., en los cuales participan empresas privadas y que, incluso en EEUU,
ferrocarriles e hidrocarburos están fuertemente reguladas y funcionan provistas
directamente por el Estado.
Con base en lo señalado anteriormente y el hecho que aparezca todo un cuerpo de
artículos agrupados bajo el Titulo VI. Del Sistema Socioeconómico, en la Nueva
Constitución se puede evidenciar y constatar la referida Constitución Económica
y el interés por definir un modelo económico o su perfil como marco para las
políticas públicas que debe asumir el Estado, dentro de un modelo político.
La nueva Carta Magna no sólo define los Derechos Económicos sino que avanza
significativamente con relación a la anterior (C.N. 61) al incorporar en el
Titulo Vilo relativo al Sistema Socioeconómico y en los Capítulos sucesivos,
importantes aspectos en este sentido, referidos, por ejemplo, a la función del
Estado en la economía, al régimen presupuestario, al sistema tributario, al
sistema monetario y el Banco Central de Venezuela y la coordinación
macroeconómica en pro del bienestar social.
Con respecto al Capitulo VIII, que trata de los Derechos de los Pueblos
Indígenas, se aprecia como otro aspecto novedoso e innovador. Si se tuviese que
evaluar la efectividad, la eficiencia y la productividad de los
Constituyentitas, tal como se plantea dentro de las modernas técnicas de
gestión, en general, tendríamos que reconocer que los pueblos indígenas
encontraron y ubicaron en la Asamblea Nacional Constituyente a sus mejores
representantes, por los logros consagrados en esta materia.
El Capítulo IX: De los Derechos Ambientales, merece una consideración similar a
la anterior. Evidentemente en este caso, la Constitución de 1999 se pone a tono
con una materia que en los últimos años ha pasado a convertirse en una
preocupación de carácter mundial por las implicaciones diversas a escala
socioplanetaria y que precisamente con base en los acuerdos internacionales y la
legislación que se va creando, pasa ahora a tener preeminencia Constitucional.
El Título IV: Del Poder Público, corresponde a lo que eran antes Disposiciones
Generales (C.N. 61, Capitulo 1), pero ahora el articulado se desagrega en
secciones relativas a los aspectos generales, la Administración Pública, la
Función Pública, los Contratos de Interés Público y las Relaciones
Internacionales. Se estima que, en general, se mantiene el Texto y el espíritu
prevaleciente en la Constitución de 1961, sin embargo, tal como se demuestra
supra, la concepción político-jurídica que impregna el nuevo texto
Constitucional, le asigna relevancia dentro del modelo de gerencia pública que
allí se prefigura e institucionaliza.
