Alexis J. Guerra y Beatriz Ponce de Moreno

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SECCIÓN IV

AÑO 1999:
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y UN NUEVO MODELO POLÍTICO PARA LA GERENCIA PÚBLICA

D. La Nueva División y Distribución del Poder Público

El examen de la dimensión organizativa del Estado y su aparato administrativo, para evidenciar las modificaciones que se operan en el ámbito de la gerencia pública que plantea la nueva Carta Magna, lleva a considerar dos (2) variables claves como son: la división del poder y distribución político-espacial (nacional, regional y local).

En primer lugar, aparece el Poder Ejecutivo ahora conformado, a nivel nacional, por la Presidencia
de la República, la Vicepresidencia Ejecutiva, los Ministerios y las Oficinas Presidenciales, conformando así a la denominada Administración Central.

Entre los cambios que se introducen en esta esfera del poder político se pueden mencionar la ampliación del período presidencial a seis (6) años y la posibilidad de reelección, inmediata y por una sola vez, para un lapso adicional (Artículo 230)

La figura del gerente político aparece incorporado en la nueva Constitución por intermedio del Vicepresidente Ejecutivo. El Poder Ejecutivo sufrirá una transformación importante con la aparición de esta figura que será el primer y más importante colaborador del Mandatario Nacional, debido a que tiende a liberar al Presidente del diario trajinar político, por ejemplo, al coordinar las relaciones con el Poder Legislativo y los demás entes de la Administración Pública; además, propone al Presidente el nombramiento o la remoción de Ministros del Gabinete y puede presidir el Consejo de Ministros. En síntesis, estará para suplir al Presidente con todas las atribuciones que éste le delegue, con lo cual el Primer Mandatario podrá ganar más tiempo para lo que considere asuntos indelegables, y separar la jefatura de Estado de la Jefatura de Gobierno. De esta manera, este nuevo funcionario se constituirá en un gerente con gran poder político, no elegido directamente por el pueblo.

Esta nueva figura de primera línea, quién actuará como el brazo político del Presidente es susceptible del voto de censura por parte de la Asamblea Nacional, al igual que cualquier Ministro. Su sanción por las dos terceras partes de los votos acarrea su destitución.

En este ámbito se introduce otra novedad política en Venezuela. Si en un mismo período constitucional la Asamblea sanciona a tres Vicepresidentes, el Presidente adquiere la potestad de disolver el Poder Legislativo para que sea renovado en elecciones, con lo cual se consagra un mecanismo de contrapeso o de equilibrio para el funcionamiento normal del Ejecutivo en sus relaciones con la Asamblea Nacional. La experiencia inicial negativa en el caso de la remoción de gobernadores y alcaldes mediante el control político de los partidos de oposición, tanto en las Asambleas Legislativas como en los Concejos Municipales, fue tomada en cuenta a la hora de sancionar esta norma (Artículo 240).

Vale señalar que el marco jurídico general en el cual se inscribe la figura de la Vicepresidencia Ejecutiva, se corresponde, en gran medida, con la propuesta, la justificación y las ventajas que señalara la COPRE alrededor de la figura del Primer Ministro Ejecutivo.

En segundo lugar, el nuevo modelo político que se establece en la Carta Magna en el caso del Poder Legislativo también estipula una modificación sustantiva por cuanto se elimina el carácter bicameral (dos Cámaras: Diputados y Senadores) y se convierte en un Parlamento de una sola Cámara, denominado ahora Asamblea Nacional. Este nuevo órgano político parlamentario es un cuerpo con un menor número de miembros que el derogado Congreso de dos Cámaras y también se le elimina una atribución que antes correspondía al Senado, específicamente en el ámbito militar, como era la facultad de autorizar los ascensos de oficiales de las Fuerzas Armadas, desde Coronel o Capitán de Navío, inclusive.

El hecho de tener una sola Cámara resalta que lo más trascendente del cambio es la supresión del Senado como tal. Sin embargo, la casi totalidad de las atribuciones que le confería la Constitución del 1961 (Artículo 150) fueron transferidas a la Asamblea Nacional (Artículo 187 de la C.N. 1999). La Asamblea Nacional Constituyente hasta el 31-1-99 y ahora el “Congresillo” como máxima instancia legislativa cumple con la función de autorizar el nombramiento de embajadores e iniciar la formación de leyes aprobatorias de los tratados internacionales y, en general, las del defenestrado Congreso de la República.

Anteriormente la Cámara del Senado junto con la Cámara de Diputados ejercían la función de control sobre el Gobierno y la Administración Pública, así como la elaboración de las leyes. Ahora son asignadas a la Asamblea Nacional y se mantiene la potestad de censurar (y hasta destituir) a Ministros y también al Vicepresidente, pero esa instancia podría ser disuelta por el Presidente si destituye a tres distintos vicepresidentes durante un mismo periodo. A la Asamblea Nacional, según se señaló, se le quita la potestad de control y decisión sobre los ascensos militares. Quizás por ser sujeto de críticas populares, la Constituyente puso énfasis particular en este nuevo poder, el Poder Legislativo, a la hora de aprobar su transformación. Según el Texto Constitucional vigente, sus miembros, de mandato revocable, perderán potestades de la amplia inmunidad disfrutada en tiempos pasados. En adelante tendrán que dedicarse en forma exclusiva al trabajo de representación política. Sólo podrán ser reelectos dos veces y no podrán aceptar cargo público alguno sin perder su titularidad, salvo contados y expresos casos v.g.r. docencia. Esta y otras disposiciones similares están contempladas en el Título V, referido al organización del Poder Público Nacional (C.N. 1999). En atención al análisis que se realiza conviene resaltar que, contrariamente a las modificaciones que se introducen en la nueva Constitución, las cuales demuestran que directa o indirectamente ya habían sido objeto de examen y propuestas tanto, en el seno del Congreso (Comisión Bicameral - Proyecto de Reforma Constitucional), como en otras instituciones (COPRE - Proyecto de Reforma Integral del Estado), esta transformación del Congreso no estaba planteada en los términos radicales bajo los cuales se efectuó. A lo sumo, el debate se centró en aspectos referidos al voto de conciencia para contrarrestar la imposición de la línea partidista a los parlamentarios ¿Realmente podía esperarse, por ejemplo, de los integrantes de la Comisión Bicameral o de otros parlamentarios la propuesta de la unicameralidad o que sugiriesen un cuestionamiento interno desde la propia institución?. Obviamente, ello no ocurrió, pero lo que sí estuvo en el ambiente político durante todo el Proceso Constituyente fue la idea de la precaria legitimidad del Congreso de la República el cual aparecía ante la opinión pública con un bajo nivel de credibilidad y, por ende, hacia allí focalizaron las críticas al sistema, los partidarios de la refundación de la República y de la relegitimación de las instituciones del Estado. Tal situación jugó a favor de la modificación que se analiza y que se efectuó.

En tercer lugar y en el mismo orden de ideas, el
nuevo modelo político que se inscribe en la Carta
Magna de 1999 introduce transformaciones importantes en la estructura de otro de los soportes clásicos del poder público. Nos referimos al cuestionado Poder Judicial .

La nueva Constitución Nacional instituye el Tribunal Supremo de Justicia el cual sustituye a la Corte Suprema de Justicia como organismo rector del Poder Judicial en Venezuela. Entre los puntos trascendentales del cambio están dos: la forma de elección de los Magistrados y la creación de tres Salas más: la Constitucional, la Electoral y la Sala de Casación Social.

La forma de elección de los nuevos magistrados será, a futuro, más compleja y participativa, según el texto de la nueva Carta Magna. Hasta ahora los Magistrados eran electos por mayoría simple de la Asamblea Nacional. En adelante, también serán electos en el Poder Legislativo, pero se requerirá de un proceso que se inicia con postulaciones personales, y se obliga a escuchar a la comunidad. Se prevé una preselección por parte del Poder Ciudadano y luego se realizará el proceso en la Asamblea, que debe elegirlos con mayoría de al menos dos terceras partes, previa opinión del Comité de Postulaciones Judiciales.

El sistema anterior previó un período de nueve años con relación a los Magistrados. En adelante serán doce años sin posibilidad de reelección. La finalidad es que sean Magistrados más autónomos, que actúen sin la presión de ser elegidos desde el sector político - partidista, como tradicionalmente ocurría. El Tribunal Supremo de Justicia, con la participación ciudadana, tendrá a su cargo la selección y designación de los jueces.

El Consejo de la Judicatura, órgano disciplinario del Poder Judicial, desaparece para dar paso a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Mientras se crea este organismo, las labores serán realizadas por la Comisión de Reestructuración del Sistema Judicial.

Los jueces no podrán asociarse ni realizar actividades lucrativas, con excepción de las educativas. Tampoco ejercer actividades partidistas, gremiales o sindicales, en atención a garantizar la imparcialidad en el cumplimiento de sus funciones.

Resulta evidente que una de las transformaciones más exigidas por la ciudadanía e invocadas y propuesta por los actores políticos estaba representada por la reforma del Poder Judicial. Demás está señalar que en este caso, al igual que en los anteriores, se incorporaron cambios en los aspectos organizativos, funcionales y humanos a objeto de promover el mejoramiento de la administración de justicia, en beneficio de los ciudadanos y del fortalecimiento del Estado Social de Derecho.

En cuarto lugar, ponemos de relieve el hecho de que el anterior modelo político venezolano estaba sustentado en la trilogía clásica tradicional, a saber: ejecutivo, legislativo y judicial. El nuevo modelo político para la gerencia pública contempla, además el Poder Electoral.

Con relación al rango constitucional que se le asigna a lo electoral formando parte del quinteto de desagregados del Poder Público, pueden señalarse dos (2) observaciones relacionadas entre si: la primera, tiene que ver con la circunstancia histórica de la poca importancia que el factor electoral recibió a lo largo de todo el desarrollo constitucional del país, donde, como es sabido, predominó durante el siglo pasado el caudillismo, y en buena parte del que culmina, la centralización del poder. Ejemplo de ello: la elección de Gobernadores y Alcaldes es una figura relativamente reciente, se da a partir de 1988; en 1989 y 1993 se reforma la Ley Orgánica del Sufragio para incorporar el voto preferencial y el voto uninominal en las elecciones municipales y del Congreso de la República. La segunda tiene que ver con el hecho de que cuando los procesos electorales cobran mayor vigencia como mecanismo de selección de la representación popular, en la última década, se expande la sensación de fraude propiciada por los partidos políticos que tradicionalmente detentaron el poder. La expresión que se acuñó a propósito de esta observación: “Acta mata voto”, es por lo demás ilustrativa de la pérdida de credibilidad en el sufragio y sus instituciones. Al igual que en el caso del Congreso de la República era poco factible esperar de los beneficiarios de un sistema electoral poco confiable, la propuesta de una modificación sustantiva. El ambiente político y la exigencia de la ciudadanía prevaleció para que en el Proceso Constituyente se le otorgara jerarquía constitucional al tema electoral, ahora como parte del Poder Público.

Al igual que en los casos anteriores, la relegitimación del Poder Electoral viene de una reiterada aspiración del sector ciudadano para que se le diera rango constitucional al organismo que realiza las elecciones en función de una mayor credibilidad institucional. La Asamblea Nacional Constituyente introdujo varias modalidades previstas en el texto aprobado en primera discusión, entre las cuales destaca el redimensionamiento del Consejo Nacional Electoral en el marco del nuevo sistema. El esquema de sustitución está previsto de la siguiente forma con nuevas instituciones:

El Poder Electoral es la máxima autoridad electoral y se ejerce por el Consejo Nacional Electoral como ente rector, la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Participación Política y Financiamiento y la Comisión de Registro Civil y Electoral, cuya organización y funcionamiento será la que establezca la ley orgánica que le corresponda.

Vale señalar que los miembros del Consejo Nacional Electoral, que es el organismo ejecutivo, serán cinco, elegidos por siete años desde la Asamblea Nacional con base en las propuestas del Comité de Postulaciones Electorales.

Las otras nuevas instituciones constitucionales del ámbito electoral que la Constituyente consideró pertinente crear, tratan de unificar el Registro Civil y Electoral, que hasta ahora funcionaba separado, con la coordinación de la participación ciudadana, que ha sido emblema político de los últimos tiempos.

No está claro en el texto del proyecto aprobado de la Constitución a qué se refiere la Junta Electoral Nacional.

La otra institución es la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, como órgano rector de la jurisdicción contencioso electoral creada para ventilar y dirimir los conflictos que en esta materia puedan presentarse, habida cuenta que en los procesos electorales realizados en la última década, el fraude estuvo a la orden del día.

En quinto lugar, el otro aspecto significativo para
el modelo político está representado por el Poder Ciudadano.

En la Propuesta de Hugo Chávez para Transformar a Venezuela” (1998), originalmente se alude al Poder Moral, orientado a “hacer que el Ministerio Público (Fiscalía) actúe como acusador por parte del Estado y como contrapeso, crear la institución del Defensor del Pueblo (Ombudsman). Fortalecer las funciones de la Contraloría General de la República y del Consejo Nacional Electoral y desvincularlas de la excesiva tutela de los partidos políticos o de otro interés particular, estableciendo que su elección se haga mediante la fórmula de que quien postula no elige y quien elige no postula”.
Sobre este presupuesto político se consagra en la nueva Constitución el Consejo Moral Republicano como novedad Constitucional, asociada a la figura del Poder Ciudadano, integrada por el Fiscal, el Contralor y el Defensor del Pueblo. Los dos primeros existen ya en la Constitución anterior. El Defensor del Pueblo es la figura nueva que está relacionada con la defensa de los derechos humanos.

Los órganos del Poder Ciudadano tienen entre sus
funciones, prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa; velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público; el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado y promover, igualmente, la educación como proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad social y el trabajo.

Estos funcionarios tienen lapsos de gestión de siete años. Ellos pueden amonestar a funcionarios públicos y, en alguna forma, su poder contralor y fiscalizador sobre la Administración Pública es mayor que el de la misma Asamblea Nacional.

Este Consejo Moral Republicano podrá solicitar las declaraciones y documentos que consideren necesarios para el desarrollo de las funciones, incluidos aquellos que hayan sido clasificados o catalogados con carácter confidencial o secretos de acuerdo con la ley.

Para la designación de los integrantes del Poder
Ciudadano también opera un Comité de Evaluación
de Postulaciones.

Particular mención merece dentro de la integración del Poder Ciudadano, la figura del Defensor del Pueblo, también denominado en latitudes europeas, Ombudsman y en el ámbito latinoamericano, Procurador de los Derechos Humanos. Representa sin lugar a dudas una institución novedosa que responda a la significación y relevancia que la cuestión de los derechos humanos, como doctrina y como práctica, han adquirido mundialmente.

Por lo demás, su inclusión en el nuevo Texto Constitucional, aún cuando en un marco conceptual jurídico-político más amplio como el del Poder Ciudadano, recoge aspectos de las propuestas que sobre dicha figura se habían discutido y formulado con anterioridad, tanto en el Congreso de la República como en el seno de la COPRE, de tal modo que en su creación hubo total consenso.

Finalmente, se aprecia que dentro de la reestructuración del Estado y del Poder Público, en el modelo político que consagra la nueva Constitución, se instituyen dos nuevos órganos: El Consejo Federal y El Consejo de Estado.

A raíz de las demandas de mayor participación de la ciudadanía, individualmente y organizada, mas allá de los partidos políticos, bajo esquemas asociativos que hagan crecer a la sociedad civil, se planteó en el debate político, antes y durante el Proceso Constituyente, la necesidad de avanzar hacia una cultura de concertación y retomar la senda del proceso descentralizador, lamentablemente detenido o desacelerado bajo el gobierno del Presidente Caldera .

En este sentido, dos (2) características permean el Texto Constitucional: la primera representada por la consagración de mayores espacios y vías para la participación popular, y la segunda, el establecimiento de un organismo de coordinación entre los niveles político-territoriales, en consonancia con la definición del Estado venezolano como federal y descentralizado; esto es, el Consejo Federal de Gobierno, por una parte; y el Consejo de Estado, por la otra.
El Consejo Federal de Gobierno es el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Lo preside el Vicepresidente Ejecutivo y lo integran además, los Ministros, los Gobernadores, un Alcalde y representantes de la sociedad organizada (Artículo 185). Como órgano complementario, para atender el problema de los desequilibrios regionales, la distribución de recursos y la inversión de éstos en áreas prioritarias, se prevé la creación del Fondo de Compensación lnterterritorial,

Por su parte, el Consejo de Estado está concebido como un órgano superior de consulta del Gobierno y de la Administración Pública para conocer acerca de políticas de interés nacional. También está a cargo del Vicepresidente Ejecutivo, e integrado, además, por cinco miembros designados por el Presidente de la República; uno por la Asamblea Nacional; uno por el Tribunal Supremo de Justicia y un Gobernador, seleccionado entre los mandatarios regionales.

Vale señalar que en el primer caso, la COPRE llegó a proponer la creación de un Consejo de Administración Federal, la cual se incorporó al Proyecto de Reforma General de la Constitución, en el año 1992. En el segundo caso, se estima que atiende el antecedente de los cuerpos consultivos estipulados en el Artículo 109 de la Constitución de 1961.