Un modelo político para la Gerencia Pública en Venezuela

 

Alexis J. Guerra y Beatriz Ponce de Moreno

 

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SECCIÓN IV

AÑO 1999:
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y UN NUEVO MODELO POLÍTICO PARA LA GERENCIA PÚBLICA


B. El Contexto Histórico de la Nueva Carta Magna.


3. Los Programas Sociales del Nuevo Gobierno

Pese a las bondades que se atribuyó a la política social durante el periodo gubernamental anterior los recursos invertidos no produjeron los resultados esperados y el balance fue enteramente negativo en razón de los índices con los cuales se cierra dicha gestión.

Frente a esta situación el gobierno del Presidente Chávez reorienta la política social sobre la base de medidas concretas entre las cuales pueden señalar- se: la creación del Fondo Único Social, el Proyecto Bolívar 2000 y la creación del Banco de los Pobres.

El Fondo Único Social (FUS) ha sido concebido como un ente público sin personalidad jurídica propia que dependerá directamente del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, órgano al cual esta adscrito.

De acuerdo al decreto publicado en Gaceta Oficial, el Fondo Único Social “... tendrá por objeto concentrar en un solo ente, la captación y administración de recursos para lograr la optimización de las políticas, planes y regulación de los programas sociales destinados a fortalecer la salud integral, la educación y el impulso de la economía popular competitiva...”

El énfasis de este Fondo Único Social está puesto en la promoción y desarrollo de microempresas y cooperativas como formas de participación popular en la actividad económica y en la capacitación para el trabajo de jóvenes y adultos bajo los principios de solidaridad social.

En el mismo decreto se establece lo relacionado con sus fuentes de recursos; sus ingresos surgirán de lo que se ha asignado hasta ahora a los programas sociales, los recursos presupuestarios que le asigne el Ejecutivo Nacional, los que provengan del Fondo de Estabilización Macroeconómica, los aportes por financiamiento procedentes de cualquier país u organismos internacionales, los que reciba de cualquier persona jurídica, pública o privada por cualquier título, o las donaciones y contribuciones que reciba de cualquier ente, ya sea nacional o extranjero. Además, conformarán el patrimonio de dicho Fondo los rendimientos de las inversiones de sus recursos y los provenientes de cualquier otro concepto.

Los recursos del Fondo Único Social serán administrados por una Junta Administradora integrada por un representante del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, quien lo presidirá; un funcionario de los Ministerios de Producción y Comercio, de Educación, Cultura y Deportes, del Trabajo, y de Planificación y Desarrollo, designado por la máxima autoridad ministerial respectiva y dos representantes de la sociedad civil nombrados por el Presidente de la República.

En la actualidad el Fondo Único Social maneja 270 millardos de Bs. asignados por las siguientes vías: 150 millardos de Bs. provenientes de las diferentes instituciones adscritas al antiguo Ministerio de la Familia, 120 millardos que vendrán del Fondo de Estabilización Macroeconómica y 2.400 millardos que PDVSA está por entregar; la demora en la entrega de estos últimos fondos (PDVSA) se debe a la falta de mecanismos legales que sustenten esta donación.

La implementación de este Fondo Único Social no obedece a una decisión arbitraria por parte del Presidente actual, está enmarcada dentro de lo que se consideró como recomendación de los Organismos Multilaterales para afrontar el flagelo de la pobreza; de igual forma obedece a la experiencia exitosa de estos Fondos en otros países de Sur y Centroamérica.

La idea de los Fondos surgió a partir de la experiencia del Fondo Social de Emergencia, en Bolivia. Actualmente existen otros Fondos similares, como es el caso del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), en Chile y el Fondo de Compensación Social, en República Dominicana.

En general estos Fondos, representan instituciones dotadas de gran autonomía administrativa, técnica y financiera que se rigen por una legislación de excepción, lo que les imprime agilidad y están vinculados directamente a la Presidencia de la República, lo que les otorga un gran respaldo político.

Los Fondos son captadores de recursos y promotores de proyectos, complementando y contribuyendo al funcionamiento del aparato gubernamental. No constituyen órganos competidores o sustitutivos de la estructura ministerial social. Es así como vemos que el directorio del actual FUS está conformado por miembros de los diferentes despachos del actual gobierno, y con la novedad que se le está dando participación a las comunidades locales y a la sociedad civil organizada en la toma de decisiones.

En este sentido un elemento que impulsaría una mayor participación de la sociedad civil en la labor del Fondo Único Social, sería el hecho de dejar abierta la posibilidad de que sean las mismas organizaciones no gubernamentales, asociaciones de vecinos y grupos organizados quienes postulasen a los dos miembros que formarán parte de la Junta Administradora del Fondo.

Así mismo, es importante promover la participación activa de la sociedad civil organizada, no sólo en el proceso de diseño de los programas sociales, sino también en el proceso de implementación de tales programas; pudiera hablarse de establecer la figura de la Contraloría Civil, en la medida que las mismas comunidades organizadas sean las llamadas a ejercer la función de contraloras y fiscalizadoras de los fondos que se destinen para programas sociales para sus comunidades. Por esta vía se fortalecería la democratización en la toma de decisiones por un lado, y por el otro, se potencia la participación ciudadana en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas del Estado. Esta orientación, según se verá más adelante, está contemplada en el modelo político para la gerencia pública que se plasmó en la nueva Constitución.

Con respecto al Plan Bolívar 2000 puede señalarse que está concebido como un curso de acción cívico-militar que tiene como finalidad atender las necesidades sociales del país. En tal sentido, está dividido en tres etapas: Proyecto País (Propaís), cuya población objeto es aquella en situación de máxima exclusión social. Proyecto Patria (Propatria) que incorporará a empleados públicos y desempleados a las actividades de atención a la sociedad y organizará a las comunidades para el trabajo productivo. Proyecto Nación (Pronación), bajo la dirección de Cordiplan, fase durante la cual se desarrollarán proyectos estructurales, como las industrias petroquímicas, del gas y agrícola, así como el de una educación masiva.

Así, a través de este diseño de políticas públicas tanto en el área económica (petroquímica, gas, agrícola), así como en el área social (atención a población excluida, masificación educativa, etc.), se marca un viraje fundamental en cuanto a la ejecución de dichas políticas, toda vez que tradicionalmente la misma había sido encomendada al sector público civil, por intermedio de ministerios, institutos autónomos y, desde hace algunos años, a las organizaciones de la sociedad civil que, aunque incipientes, habrán logrado la apertura de canales de participación en la ejecución, conjuntamente con el Estado, de las políticas sociales, resultando de dicha imbricación experiencias altamente positivas.

Para la puesta en marcha de dicho plan se han
conformado equipos regionales estructurados de la manera siguiente:

• Comando de Guarnición

• Alcaldías

• Directores Regionales Sectoriales

• Gobernación

• Comunidades

Las áreas objetivo principalmente atendidas en el Plan Bolívar 2000 son:

• Salud

• Educación

• Infraestructura

• Empleo

Algunos datos acerca de los servicios y la cobertura del Plan Bolívar, en su primera fase, se muestran a continuación:



Cuadro 14
Estadísticas de los Servicios Prestados en la Primera Fase del Plan Bolívar 2000

Fuente: El Nacional. Jueves 16/09/99. Cuerpo (D) Pag. 2. 193


Fuente: El Nacional. Jueves 16/09/99. Cuerpo (D) Pag. 2.


Desde el punto de vista organizacional el Proyecto Bolívar 2.000 es un plan de transformación nacional, fundamentado en el criterio de la planificación estratégica participativa; es decir, tiene que ver con la articulación de esfuerzos en torno a la solución de problemas.

Hay una realidad social y política en la cual nace este proyecto que se basa en los indicadores de pobreza, carencias de viviendas, de salud, así como en la deuda social que tienen los venezolanos. El Plan Bolívar 2000 descansa sobre esta realidad y se articuló durante los meses de diciembre, enero y febrero, al comenzar la actual gestión gubernamental.

Uno de los aspectos más importantes en cuanto a la formulación del Plan o Proyecto Bolívar 2000, es el encaje cívico-militar que se produce como resultante de la orientación de políticas implementadas por el Gobierno Nacional, específicamente por el Presidente de la República.

Con la puesta en marcha del Plan Bolívar 2000 se le asigna a las Fuerzas Armadas Venezolanas un papel rector en cuanto a la ejecución de las políticas sociales, en abierto contraste con el rol que históricamente han venido desempeñando, estrictamente ceñido al resguardo de la soberanía nacional y eventualmente volcados a la represión interna ejercida con evidente extralimitación, como se evidenció en los sucesos del 27 de febrero de 1989 .

El nuevo rol de las Fuerzas Armadas venezolanas fue y sigue siendo objeto de un verdadero “caleidoscopio” de interpretaciones. La militarización de la sociedad venezolana es una de las conclusiones mas persistentes en dicho análisis, toda vez que a la ejecución de las políticas sociales por parte del estamento militar, se sumó el nombramiento desproporcionado, en relación con la tradición venezolana, de cuadros provenientes del mismo entorno para ocupar cargos públicos de alta jerarquía .Como contrapartida a la visión de “militarización de la sociedad”, surgió la tesis de la “socialización del ejército”, bajo la concepción de que los cambios operados no constituían mas que la integración de la milicia con el resto del cuerpo social con base en la idea de que, en tanto que el ejército “también es pueblo”, no tenía nada de extraordinario el que se emprendieran acciones solidarias e integracionistas entre los sectores civiles y militares. Igualmente, y ante el temor de retorno a tiempos dictatoriales que produjo en algunos sectores el ascenso al poder de un militar, la implementación del Plan Bolívar 2000 fue interpretada como el inicio de un proceso de legitimación política de las fuerzas armadas para convertirse a la postre en el “gran partido” en el que se apoyaría el nuevo gobierno o, peor aún, en el “único partido” o estructura de ejercicio del poder político-militar.

Por otro lado, la incorporación de la fuertemente estructurada, expandida, disciplinada, y organizada estructura militar como pieza fundamental en la ejecución de la política social del gobierno ha sido también entendida sencillamente como una necesidad ante la ineficiencia de la descoordinada, paquidérmica e hipertrofiada estructura burocrática del Estado. Todas estas vertientes de análisis continúan sobre el tapete, así como el Plan Bolívar 2000 continúa con su cronograma de ejecución; los resultados de la puesta en marcha de este proceso inédito en el país deberán ser evaluados minuciosamente sobre la base del impacto social que logren imprimir y, por supuesto, sobre la base de las posibles consecuencias políticas que del mismo se desprendan .

La puesta en marcha del Banco del Pueblo constituye otra de las medidas que el presente gobierno ha dispuesto con la finalidad de atacar una de las principales causas del problema de la pobreza, como lo son los altos índices de desocupación que existen en el país.

Las altas tasas de interés que establece la banca comercial privada, así como los engorrosos trámites que se establecen para el otorgamiento de créditos han sido una de las principales limitantes que ha encontrado el pequeño empresario a la hora de solicitar créditos destinados a la producción de bienes y servicios a pequeña escala.

Esta circunstancia ha creado un desinterés generalizado dentro de este nutrido sector, conformado por pequeños comerciantes y fabricantes, quienes han visto impedidas las posibilidades de expansión de sus negocios, dada la falta de liquidez que poseen y lo restringido y limitado del sector crediticio de la banca privada.

La finalidad de crear esta instancia crediticia radica en brindar la posibilidad al microempresario (dueño de abasto, sastre, carpintero, cocinero) de acceder a créditos de hasta 5 millones de bolívares, sin mayores contratiempos de tipo legal, con una tasa por debajo de la que establece la banca privada, y basado en la garantía mancomunada.
El crédito mancomunado operaría de la siguiente forma: supongamos que los cuatro microempresarios antes mencionados necesitan Bs. 500.000 c/u y lo pueden pagar en poco tiempo, de dos a tres meses. El préstamo mancomunado radica en prestarle 2.000.000 a los cuatro y establecer que si alguno de los beneficiarios no puede pagar su cuota a tiempo, los demás lo respaldarían; lo que quiere decir, que cada prestatario es a la vez fiador.

El Banco del Pueblo tiene previsto otorgar 6 mii millones de Bs. en créditos en los próximos 12 meses, estos fondos provienen de aportes de capital del Banco Industrial y del Ministerio de Finanzas. En la primera fase solo se otorgarán créditos a las personas residenciadas en al área metropolitana de Caracas, Guarenas, Guatire y el Estado Vargas. A finales del año 2000 se estima que la organización puede tener cobertura nacional. Para tal fin, se dispone de las 75 Agencias del Banco Industrial y del establecimiento de convenios con otras instituciones financieras para cubrir todo el territorio.

Esta modalidad de créditos mancomunados en la actualidad ya se ha puesto en marcha a través de BanGente; este ente financiero que inició operaciones a comienzos del presente año, les ofrece a los microempresarios créditos mancomunados. Esta experiencia nace a raíz de los programas de la Fundación Mendoza y el Cesap, los cuales se unieron al Banco Caribe para crear el nuevo banco luego de haber facilitado capital de trabajo, orientación y capacitación en manejo administrativo a miles de microempresas en todo el país. Esta experiencia está respaldada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Las expectativas alrededor de este proyecto social apuntan a que el Banco del Pueblo tendrá un amplio mercado a su alcance. Cientos de miles de pequeñas empresas formarán cola a la hora de expandirse la oportunidad de obtener crédito a una tasa de interés razonable y poder reducir su dependencia de prestamistas usureros. Habrá campo también para otras entidades bancarias, comenzando por las que operan en barrios capitalinos. Sin embargo, todas deberán aprender de las experiencias de las instituciones venezolanas que han sido pioneras en crédito mancomunado. De lo contrario, el rebautizado Banco Andino, ahora remozado, podría terminar de nuevo en manos de Fogade.

Por tales razones, es necesario establecer unos cursos de acción coherentes que lejos de cualquier prédica populista puedan alcanzar los objetivos propuestos, como son: la reactivación del empleo y el fortalecimiento del sector microempresario. Para tal fin, es vital, la labor de concientización hacia la población, dado que ésta debe comprender que tal beneficio no es una dádiva, sino que es un crédito tan igual como cualquier préstamo que hace la banca privada, lo que implica su debida cancelación. La novedad del proyecto Banco del Pueblo radica en lo
razonable de la tasa de interés a cobrar, y en la fase procedimental (requisitos, trámites legales, fiadores) de la otorgación del crédito, la cual es mucho más expedita y menos traumática que la exigida por el sector financiero privado.

De igual forma, es necesario dotar al prestatario de una formación básica en el área administrativa y contable, que le permita el mejor y mayor aprovechamiento de los recursos otorgados. Se debe recordar que muchos de los aspirantes a los créditos son personas que poseen escasa experiencia en el manejo de esta área, lo cual puede conducir al fracaso del proyecto.

En resumen, puede señalarse que todos estos programas están destinados a la superación de la pobreza a través de la reactivación del empleo productivo con miras a proporcionar a la población más vulnerable posibilidades de elevar su nivel de vida.

Sin embargo la política social implementada actualmente corre el riesgo de convertirse, al igual que los anteriores programas, en simples planes compensatorios e inmediatistas que no ataquen las causas estructurales de la pobreza en el país.

Las perspectivas que se vislumbran de la política social en el país están signadas por la necesidad de diseño de un verdadero plan de seguridad social que involucre en el más amplio espectro al entorno social del país y que aunado a una política de desarrollo económico sea capaz de superar las causas estructurales de la pobreza.

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