Un modelo político para la Gerencia Pública en Venezuela

 

Alexis J. Guerra y Beatriz Ponce de Moreno

 

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SECCIÓN III
1989 - 1999 ¿LA DÉCADA GANADA?


E. El Impacto Económico del Ajuste Neoliberal


Los indicadores macroeconómicos permiten analizar el escenario de Venezuela durante los años de aplicación del paquete económico. A continuación se señalan algunos índices desde 1989 hasta 1992 y las contradicciones observadas en el escenario económico - político - social de ese período y posibles causas del fracaso del paquete económico.
En conjunto, las políticas aplicadas durante los primeros meses de 1989, originaron resultados positivos de la actividad económica en el año 1989. El déficit global de la balanza de pagos en el sector externo, presentó una reducción al situarse en US$ 1.044 millones, apoyado por el incremento de las exportaciones efectuadas por el sector privado, de un 86%. La reducción del déficit en la gestión financiera del sector público se situó en el 1,1 % del P.l.B., debido, principalmente, a la mayor percepción de ingresos tributarios originados por la actividad petrolera y a la mejora en los ingresos corrientes de las empresas del Estado, como resultado de la modificación de la paridad cambiaria, en el caso de las empresas exportadoras y del incremento en el precio y en las tarifas de los bienes y servicios, en el caso de aquellas empresas que producen para el mercado interno.

Para contrastar con estos resultados, se produjo una representativa reducción del Producto Interno Bruto (P.l.B), en términos reales de 8,3%, ocasionada por las restricciones tanto de oferta como de demanda, particularmente con relación a los gastos de inversión. En cuanto a la actividad petrolera, se produjo un incremento del 1,2% en relación con 1988, que contrastaba con la reducción de las actividades no petroleras (agricultura, manufactura, construcción, Gobierno Central, comercio, restaurantes y hoteles) del -9,4% en términos reales.
Índice de Precios al Consumidor se incrementó en 84%, con representativos aumentos durante marzo y abril (1989), de 23,3% y el 3,5% respectivamente, lo cual originó una inflación acumulada para el primer semestre de 57,6%. Estos datos reflejan que la mayor parte de los aumentos obedeció al desmantelamiento del esquema de subsidios, que mantenía precios bajos, totalmente irreales e insostenibles por más tiempo. Es importante resaltar el alto incremento inflacionario con relación a 1988, cuando se ubicó en 27,5%.

Motivado a la reducción en la actividad económica, se produjo un incremento en la Tasa de Desocupación, la cual se situó en 9,6% (en contraste con el 6,9% reportado en 1988), con una mayor participación del sector informal dentro de la ocupación total, que pasó de 38,1% en 1988 a 39,7% en 1989.

Ahora bien, si se toman en consideración los principales indicadores macroeconómicos a comienzos de 1989, se evidencian las escasas posibilidades del aparato productivo del país para competir en el mercado internacional, y responder a la demanda impulsada por la política de reactivación económica antes de 1989, lo que generó una agudización de los desbalances de las cuentas externas. Para ese momento, la estabilidad de los precios se lograba por los subsidios fiscales y la pérdida de reservas internacionales. Para superar esta situación, se requería una nueva estrategia económica, que debía tener, como objetivo central, modificaciones estructurales.

Durante el año 1990 se evidenció una evolución de los indicadores económicos, lo cual se reflejó en el saneamiento de la economía y el retorno de la tendencia sostenida del crecimiento económico. El Gobierno Nacional, en forma gradual y sistemática, mantuvo la estrategia de reorientar la economía nacional, alentando la competencia en el marco de una apertura hacia los mercados internacionales. Las metas previstas se superaron en corto plazo, se incrementó el valor y el volumen de las exportaciones petroleras y no petroleras, combinado con una disminución racional de las importaciones y del servicio de la deuda externa; se lograron acuerdos de reducción y reestructuración de la deuda externa con la banca privada internacional, financiamiento proveniente de organismos multilaterales y una mayor entrada de capitales privados.

Se observó, de igual manera, el incremento de las exportaciones no petroleras, originado principalmente, por la reforma comercial que eliminó las trabas al comercio exterior, redujo los aranceles para la importación y los bonos de exportación, que mantenían artificialmente la economía del país con enormes subsidios al sector privado. Parte de los ingresos petroleros adicionales se represó en el Fondo de Estabilización Macroeconómica y el remanente se destinó a la ejecución de un importante volumen de inversión en la industria petrolera, así como a la realización de un mayor nivel de gasto interno del gobierno central, en buena parte dedicado a la ampliación y profundización del plan social.

En materia de precios, la orientación fue acentuar las condiciones para su libre determinación, reduciendo el número de artículos incluidos en la canasta básica y la extensión del proceso de actualización de los precios y tarifas de los bienes y servicios públicos. De igual manera, se suprimió la medida de inamovilidad laboral para otorgar mayor flexibilidad al mercado de trabajo. Sin embargo, con el fin de complementar las medidas encaminadas a fortalecer el ingreso real, se decretó un aumento general de sueldos y salarios y se estableció el Seguro de Paro Forzoso.

La política monetaria controló las presiones inflacionarias y preservó la estabilidad del mercado cambiario. Se logró mantener las tasas de interés reales positivas y un descenso de las tasas nominales, lo cual posibilitó la existencia de un escenario favorable, tanto para la inversión, como para el ahorro interno.

Para el año 1991 se evidencian variaciones importantes en algunos indicadores macroeconómicos, algunos de estos dan fe de la correcta aplicación de las políticas económicas iniciadas al comienzo de este período presidencial (1989-1993), pero otros en cambio muestran lo difícil de lograr un cambio estructural con base en políticas de ajustes.

Venezuela, en 1991 muestra evidencia de logros importantes en materia de equilibrio interno y externo, a través de la expansión del Producto Interno Bruto, de la desaceleración inflacionaria, de la disminución de la tasa de desempleo y aumento de las reservas internacionales, aunque todo esto estuvo influido por un crecimiento en los niveles del gasto público.

Persisten distorsiones estructurales muy fuertes tales como: el descenso de las exportaciones no petroleras, y el papel del mercado cambiario con un doble juego: regular las tensiones inflacionarias y dotar a la economía de las divisas requeridas para la generación del producto.
La expansión del gasto público genera un efecto multiplicador por la gran masa monetaria a que este da lugar, por lo que el BCV tuvo que hacer un gran esfuerzo para tratar de absorber la liquidez presente, con el fin de contrarrestar presiones no estipuladas en los mercados cambiarios, monetarios y de bienes y servicios.
Se hace notar que un crecimiento económico estimulado por el gasto público puede desatar presiones inflacionarias, en la medida que aumente la utilización de la capacidad instalada del sector privado.

A continuación se realiza una comparación entre los índices básicos considerados más importantes, a efectos de este trabajo, para observar los cambios que se han dado en materia económica y su posible sostenimiento en el tiempo.

Para el año 1991, el Producto Interno Bruto (actividad petrolera) creció a un 10,4%, parece una expansión positiva pero la misma estuvo signada por el aumento en la producción de bienes no transables, razón que debilita el progreso o crecimiento que se haya tenido en este indicador básico de desarrollo.

Las actividades en el Sector Petrolero, disminuyen, de un 13,9% a un 10,3%, ya que el año 1990 tuvo un repunte por los conflictos del Medio Oriente, considerándose aceptable en este período.

El Índice de Precios al Consumidor mostró una desaceleración, ubicándose en 31% ya que los precios estuvieron afectados por la moderación en la demanda y además por el aumento en la compra de bienes importados a niveles de costos relativamente bajos.

Con respecto a la Tasa de Desempleo, se puede manifestar que es uno de los más importantes, ya que dentro de los lineamientos generales plasmados en el VIII Plan de la Nación, se consideraba el aumento del nivel de vida del venezolano a través de la creación de nuevos empleos y una política de pleno empleo, con cifras de disminución de 9,9% a 8,7% en este año pareciera que en efecto, este objetivo se está llevando a cabo. Pero es preciso analizar los niveles de los sectores de ocupación formal e informal, este último ha crecido supuestamente por la procura de mejorar el ingreso real para el año 1991.

Estas variables permiten, a grandes rasgos, observar el grado de consecución de las políticas y objetivos planteados en el sector económico.

Durante el año 1992 en el país se presentaron hechos de carácter político que determinaron el rumbo de la economía y el proceso de ajustes y reestructuración que hasta la fecha se venía logrando. Los sucesos ocurridos en febrero y noviembre son determinantes en los cambios económicos y específicamente en la aplicación de políticas que se habían comenzado y a las cuales se les dio un giro distinto al inicial- mente planificado, con el fin de recuperar la paz política y el aseguramiento del régimen democrático.

Además, los planteamientos económicos fueron retrasados, al igual que la aprobación de leyes y cambios jurídico-institucionales en materia fiscal y financiera.

Lo más preocupante de este momento es como se revierte la situación presentándose un leve crecimiento del índice inflacionario y la reaparición de un importante déficit fiscal. El aumento de las importaciones provocó un déficit en la Balanza de Pagos, cuyo financiamiento provino de la entrada de recursos externos producidos por los programas de inversión de PDVSA, completándose el financiamiento de la cuenta corriente con una disminución en las reservas internacionales.

El clima político de ese año causó gran desconfianza e incertidumbre a los inversionistas, reflejándose en una gran inestabilidad en los mercados cambiarios y monetarios, salida de capitales y presiones en el tipo de cambio.

Uno de los aspectos más importante fue el logro de la aprobación de la Reforma a la Ley del Banco Central de Venezuela, concediéndose a este ente una importancia y autonomía mayor en pro de la reforma del sistema financiero nacional.

Algunas de los cambios que se operaron en los índices económicos, según el B.C.V., fueron los siguientes:

El Producto Interno Bruto -Sector Petrolero- en ese año mostró una desaceleración a 6,8% de 10,4% como consecuencia del aumento de la tasa de interés real que encareció el crédito y desestimuló la inversión, además de la apreciación real del tipo de cambio, que determinó una pérdida relativa de competitividad para los sectores productores de bienes transables de la actividad no petrolera; y por último el deterioro de los precios internacionales de algunos productos básicos, que impidió mantener estímulos a la producción por vía de los precios.

El Índice de Precios al Consumidor mostró, en 1992 un leve repunte representado en los valores de
31% a 31,9%. Ello puede explicarse por las presiones de demanda y de costos, a partir de ajustes realizados a los servicios públicos y a la exteriorización de fuertes expectativas inflacionarias ante la reaparición del desequilibrio fiscal y la adopción de ajustes salariales mediante decreto.

La Tasa de Desempleo de ese año se caracterizó por una mayor demanda en cuanto a la oferta de trabajo, originada por los tres años anteriores en los cuales la población económicamente activa crecía más rápido que el Producto Interno Bruto y ahora esta demanda es colocada en el mercado laboral, disminuyéndose la tasa de desempleo de 8,7% a 7,1%.

Entre a los aspectos más resaltantes de medidas de política económica instrumentadas en ese periodo, se tiene:

Política Externa: fue dirigida a complementar el proceso de apertura externa, estimular la inversión extranjera y profundizar los vínculos comerciales dentro del Acuerdo de Cartagena.

Política Comercial: se instrumentó la ley anti-dumping, con el fin de prevenir, detectar o corregir los efectos negativos, que sobre la producción nacional, tengan las importaciones de bienes cuya comercialización es menor en el territorio nacional comparado con el precio del país de origen.

Se reformó el Reglamento de la Ley sobre el Financiamiento de las Exportaciones para reestructurar los beneficiarios de la misma. Se eliminó el crédito fiscal para las exportaciones y se continuó con el proceso de apertura comercial, a través de una disminución del 40% al 20% en las tarifas arancelarias.

En cuanto al comercio exterior, a partir de enero se constituyó una zona de libre comercio entre Colombia y Venezuela, acordándose un arancel externo común; igualmente se reformó la Ley General de Bancos con la intención de promover la entrada de instituciones financieras de América Latina.

Se modificó, en cuanto a inversiones extranjeras, el Régimen Común de Tratamiento a Capitales Extranjeros y sobre Marcas, Patentes y Regalías para sustentar las garantías y seguridades del inversionista extranjero, en las mismas condiciones que la inversión nacional. Se establece además, la libre repatriación de capital y remisión de utilidades al extranjero por empresas del mismo origen.

En referencia al financiamiento externo, se sigue recibiendo dinero de los organismos multilaterales (FMI, BID, BM). Al mismo tiempo, para darle continuidad al programa de inversiones, PDVSA obtuvo recursos mediante la colocación de bonos y notas a mediano plazo en el euromercado y en los Estados Unidos de América.

Política de Precios y Salarios: en este renglón se continúa con la intención de que el libre mercado fije los precios, pero con los sucesos ocurridos en febrero y para disminuir las tensiones por el alza de precios, se estableció una regulación de los mismo en algunos productos de la cesta básica así como también se aplazó el aumento de gasolina previsto para este año.

Al mismo tiempo se autorizó el ajuste de tarifas a los servicios públicos para garantizar la situación financiera de las empresas que prestan estos servicios.

Los salarios fueron ajustados igualmente por decreto, lo que produce efectos desequilibradores de la economía y presiones inflacionarias.

Política Fiscal: el gasto continuó orientado a la ampliación de los programas sociales, ejecución de obras de infraestructura social y de apoyo a la producción y el pago de compromisos contractuales, además se previó la necesidad de profundizar el proceso de reestructuración y/o privatización de entes públicos.

En lo referente a ingresos, la acción se centró en tratar de completar la reforma fiscal a través de la a- probación de la Ley de Impuesto a las Ventas y a los Activos Empresariales, también se inclinó a la revisión de los planes especiales de fiscalización para reducir la evasión y elevar la recaudación de impuestos de origen no petrolero.

Como se mencionó anteriormente, en ese año se genera un déficit fiscal, el cual es causado por los siguientes aspectos, según lo señalado en el Informe económico del BCV: ‘La viabilidad de la política fiscal se vio seriamente afectada por la confluencia de factores políticos y económicos. En efecto, la caída de los ingresos petroleros con respecto a los niveles previstos en la ley de presupuesto; la necesidad de atender gastos no incluidos en dicha ley, asociados a las presiones sociales provenientes del clima de inestabilidad política existente desde febrero, y la no inclusión de la totalidad del monto del servicio de la deuda pública no reestructurada, determinaron la aparición de un importante déficit financiero a nivel del Gobierno Central desde comienzos del año.”

En reforma fiscal se aprobaron los Proyectos de Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, Ley Orgánica de Crédito Público y Código Orgánico Tributario.

Política Cambiaria: se orientó a preservar la capacidad de pago externo del país, dentro un sistema de cambio único y flexible y plenamente convertible, dentro de un contexto controvertido por diversos factores que generó fuerte inestabilidad en el mercado cambiario; la misma fue contrarrestada por una actuación activa del BCV.

La participación del BCV, estuvo orientada por los siguientes criterios:


• Mantener, a través de la mesa de operaciones, el suministro de divisas necesarias para atender el comportamiento normal de la demanda asociada a transacciones reales y financieras.

• Lograr acuerdos con la banca comercial dirigidos a promover la estabilidad en el mercado cambiario.

En cuanto a posibles aspectos contradictorios que influyeron en la aplicación del ajuste neoliberal, se advierte lo siguiente:

En el paquete económico presentado al pueblo venezolano se estipulan ciertas políticas y programas a seguir que no encuentran un asidero fuerte y estable en la situación actual del país, existían complejas situaciones de la economía que hacían pensar en lo difícil que iba a ser llevar a cabo todas y cada una de las políticas planteadas.

Puede atribuirse esta situación al hecho de conformarse un equipo de analistas económicos, quienes formularon el Plan con una gran confianza y esperanza en el mercado, y quizás sea ésta una de las grandes debilidades.

Durante más de cincuenta años se han formulado políticas y programas en las que el Estado juega un papel importante como promotor y generador de crecimiento económico, y desde hace unos pocos años se comienza a revertir esta situación en la cual se espera que sea el sector privado el que genere y funja como motor del desarrollo económico en Venezuela, y la palabra “esperar” es controversial y asoma grandes posibilidades de fracaso.

Evaluar el paquete económico a través de su ejecución en el período 1989-1992, conlleva a la revisión de índices macroeconómicos puntuales e importantes para describir la efectividad alcanzada por el mismo, pero esos alcances están signados con debilidades que el Plan presentaba desde el inicio y que además, a lo largo de su ejecución se observaron resultados contrarios y revertidos de algunos de sus objetivos y estrategias.

Del examen de diversos criterios acerca de la ejecución del
paquete económico se pueden evidenciar contradicciones como las siguientes:

• La falta de preparación del pueblo venezolano y de los agentes económicos para la adopción de un modelo que exige una mayor participación y responsabilidad individual para asumir los cambios. Este aspecto refiere a un Estado paternalista y omnipotente que asumió roles que no correspondían a su verdadero fin, por otro lado está un sector empresarial que desconoce la competitividad, que sobrevive por los subsidios y protecciones que le proporciona el Estado y, por último, una población que aunque joven y educada no estaba preparada para asumir cambios y que, adicionalmente, no conoció sino hasta los momentos actuales el verdadero fin de ese paquete y los beneficios que se lograrían con el cambio.

• El tamaño y la estructura del Estado, su reforma político-institucional, era prioritaria para la inserción a un nuevo modelo, es decir, exigía un Estado menos intervencionista, más organizado, menos burocrático por lo que antes de procurar cambios radicales en otras áreas se debió comenzar con la reforma del Estado, ese gran monstruo cuyas garras se encontraban en todos los sectores de la sociedad, debía reformarse para aminorar su peso y promover luego, cambios estructurales.

• Venezuela es un país manejado por intereses políticos y económicos, los cuales se ven afectados seriamente por los planteamientos del paquete. Lograr una concertación entre estos sectores hubiese permitido una ejecución menos conflictiva, tomando en cuenta además que el modelo neoliberal contemplaba el protagonismo del sector privado como promotor del desarrollo de la sociedad, no obstante tradicionalmente ha habido resistencia popular y reclamos en ese mismo sentido.

• En los objetivos del plan se hace referencia a la libre competencia, pero cómo promoverla en un país manejado por oligopolios y monopolios en muchos sectores de la economía, sin contar los niveles de producción del aparato productivo, a los cuales no se les establece reglas claras de competencia y ningún tipo de apoyo.

• Otro punto contradictorio del paquete, es el de la promoción de la inversión extranjera, de la cual se esperaron grandes resultados en muy poco tiempo, obviándose que se debía evaluar la trayectoria del país respecto al clima de estabilidad y seguridad de la que gozarían los inversionistas extranjeros. Venezuela no era considerado como un país atractivo para la inversión porque las decisiones tomadas por el Estado generalmente violentas y radicales, no permitían un clima de inversión segura.

Ante una evaluación objetiva de los resultados del “paquete económico” instaurado a partir de 1989, no se puede negar que algunos de ellos fueron positivos, destacándose los relativos a la estabilización de ciertas variables macroeconómicas. Sin embargo, el resto de la economía no mejoró como se esperaba e incluso en muchos casos la situación tomó crítica y dramática como lo fue la recesión, el alto nivel de desempleo, la alta inflación que si bien era justificable al principio de la aplicación de las medidas, no lo es como una constante dentro de la economía.

La euforia gubernamental sobre los resultados del paquete de medidas económicas se diluyó con el devenir del tiempo. Se observa que el paquete de medidas económicas se rigió estrictamente por la receta del FMI sin considerar absolutamente ninguna característica propia de la economía venezolana, es decir se diseñó un Plan de Ajustes para un país que no era, ni es Venezuela (Fajardo. 1992).

Entre las causas principales del fracaso del paquete económico, que la literatura especializada consagra (v.g.r.Fajardo.1992) se pueden enumerar las siguientes:

1. El gobierno careció de información veraz sobre el estado de las finanzas públicas y las cuentas externas a la hora de armar el paquete de medidas. Eso le hizo errar aparatosamente en todas las metas proyectadas.

2. La liberación de precios de los bienes y servicios en una economía como la venezolana donde la característica más importante es su carácter monopólico y oligopólico. El asunto es que en Venezuela la libre competencia no es la regla del mercado como la conocen los economistas, sino por el contrario es la excepción. Salvo el mercado de los bienes perecederos como los productos agrícolas y algún otro bien, lo cierto es que en Venezuela son pocas las empresas que se reparten el mercado, compitiendo en publicidad y en diferenciación de los productos, pero los precios son fijados unilateralmente por los “carteles” quedando el consumidor a merced de estos grupos. El resultado es una brutal especulación que empobrece al consumidor y que desde el punto de vista económico y social no tiene ninguna justificación.

3. No se contó a favor con el amparo de una legislación que verdaderamente se pueda catalogar como antimonopolio, ni existen organismos públicos con suficiente capacidad para defender al consumidor venezolano. Adicionalmente, éste fue sorprendido por esta nueva situación en una total desorganización por lo que la liberación de los bienes y servicios resultó ser mucho más impactante de lo que se preveía. Por otra parte, el posible efecto compensatorio que sobre la inflación o especulación pudo haber tenido la apertura externa y la libertad de importaciones, no se llegó a apreciar porque en los canales de distribución también han operado prácticas oligopólicas o monopólicas. La muestra más fehaciente de lo anteriormente expuesto se registró en el mercado de las medicinas, donde además de que la demanda es inelástica frente a las variaciones de precios, es decir, la gente tiene que comprar los productos a cualquier precio, existen monopolios puros como es el caso de la aspirina, la insulina y algunos esteroides, donde quien la fabrica y distribuye es una sola empresa. Por eso no es de extrañar que el aumento de los precios en el renglón de los medicamentos haya llegado al 513% en el período 1989-91. (Fajardo, 1992).

4. Otra causa del fracaso del paquete económico fue la excesiva confianza depositada por el Gobierno y sus técnicos, en el empresariado privado venezolano como la alternativa líder para la modernización y despegue de la economía venezolana. Si se observa detenidamente el contenido del paquete económico se ve que la idea de “desregular” la economía no es otra que la de abrir las puertas para que la inversión, bien sea nacional o extranjera, fluya dentro de la misma. Si se revisa la concepción de negocios del empresariado venezolano se observa que es una concepción eminentemente rentista y no capitalista, como podría ser la de cualquier inversionista internacional. El empresario privado venezolano siempre ha tenido el hábito de obtener grandes beneficios sin arriesgar capital propio. Es tan elocuente lo planteado, que en el período 1989-90 la disminución de la inversión privada fue de 33% para el primer año y de 29% para el segundo, cayendo la economía venezolana en una de sus peores crisis de crecimiento en el presente siglo, aún cuando los espacios para la inversión creados por el paquete fueron enormes.

5. La liberación de la economía venezolana también perseguía dentro del paquete económico la apertura a la inversión privada extranjera la cual tampoco respondió para el momento. Las razones para que un inversor decida aventurarse en un proyecto dependen de dos variables: la rentabilidad esperada del proyecto y el clima general de confianza en la futura estabilidad de la economía. Ambos factores deben darse simultáneamente, ya que el uno sin el otro no surtirá efecto. Los proyectos pueden lucir perfectamente rentables, por lo que el primer factor se estaría dando, lo que falta conocer es si la confianza realmente existe, o en todo caso regresó, algo bastante etéreo y difícil de medir. El capital extranjero, tal vez, no haya olvidado el proceso desesperante del reconocimiento de la deuda externa privada desde 1983 hasta 1986. Tampoco posiblemente haya olvidado las marchas y contramarchas del FOCOCAM o todavía tenga en mente aquel aberrante sistema de extorsión y de indefensión que significó RECADI para muchas empresas serias. Podría alegarse que todo fue por el “interés nacional” y la situación de emergencia que se vivió, pero la triste realidad es que estos hechos desmoronaron la confianza en el país y sobre todo, en el Estado venezolano. Posiblemente los inversores extranjeros no tienen tan mala memoria, queda algo de temor y por eso todavía no han respondido a la invitación de participar en el desarrollo del país.

6. Finalmente, el pueblo asumió el paquete de medidas como algo más de lo que ya estaba acostumbrado a recibir de los gobiernos venezolanos; simplemente el ajuste era para los mas desposeídos, ya que ni el Estado ni la clase política se sacrificaría, como en efecto ha sucedido. Las clases media alta y alta tampoco sentirían el ajuste en toda su magnitud. Al pueblo también se le hizo ver que el ajuste tendría unos meses de duración, cosa que no era realidad. El aumento de la gasolina para comienzos de 1989 fue un detonante social sin precedentes.

 

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