¿Captura del regulador?
Fallas en la regulación de las tarifas eléctricas
 


Jorge Hernández, Abraham Sánchez y Allan Calderón

CONCLUSIONES


El papel asignado al gobierno en el marco de la economía neoclásica es “promover a través de su política económica, la eficiencia en el uso de los recursos productivos, lograr una distribución equitativa del ingreso y mantener la estabilidad del sistema económico”. Una de las versiones que puede tomar éste es el de ente regulador. La función reguladora se puede manifestar en muchos ámbitos, y una de ellas, es el de regulador de las tarifas de los servicios públicos. Para el caso costarricense, esta labor se ha asignado a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), otrora Servicio Nacional de Electricidad.

Dentro del abanico de servicios regulados, se encuentra el sector energético. Este sector, de vital importancia y de una gran historia, con un papel fundamental en el desarrollo de la Costa Rica de la segunda mitad del siglo XX vio crecer a una de las empresas más grandes del país y de toda Centro América: el ICE, que es en la actualidad la principal empresa productora de energía eléctrica, transmisión de energía y distribuye aproximadamente el 40% de la energía eléctrica a nivel nacional.

Cuando el gobierno opta por intervenir en el mercado mediante mecanismos reguladores, es porque éste no puede resolver el problema de la asignación de recursos en una forma eficiente (cuando se presenta algún fallo en el sistema de mercado). Sin embargo la regulación podría conducir a la economía a una peor situación que la inicial sino se cuenta con un marco regulatorio adecuado. La regulación puede ser inefectiva, de modo que resulta en un costo que distorsiona más el ya turbio escenario. Y aún si la regulación es efectiva, se plantea la posibilidad de que la Autoridad Reguladora incurra en tres fallos de regulación comunes: de formación de incentivos, sostenibilidad o consistencia de las decisiones, o captura de intereses particulares.

En el escenario costarricense, con un ente regulador con el objetivo de tratar de equilibrar los intereses de productores y consumidores, con una empresa monopólica estatal cuyo objetivo básico es la provisión de los bienes y servicios asociados que le fueron encomendados, en el marco legal que les exige continuidad, adaptabilidad, gratuidad (servicio al costo), regularidad, uniformidad y generalidad, en un marco de igualdad general, los intereses privados a los que se refiere la teoría de los entes reguladores de empresas privadas, no debería tener tanta relevancia, sin embargo este estudio, dados los datos disponibles, muestra lo contrario.

La metodología de cálculo tarifario mediante el método de Tasa de Retorno, como forma de cumplir con la provisión de servicios al costo presenta características interesantes, pues mezcla determinantes internos a la empresa como su stock de activos y deuda, su plan de gastos y producción, así como determinantes de mercado (externos), como la tasa de retorno, calculada mediante CAPM, lo que debería permitir al ICE tener una rentabilidad similar a la de empresas privadas similares al ICE.

Sin embargo, señales contradictorias salen a la luz pública, confundiendo el panorama y dificultando la objetividad del análisis económico. Teóricamente, el modelo debería generar un sobre inversión en la empresa, ante la imposibilidad de aumentar las tarifas vía gastos, que pueden ser mejor controlados. Si se da esta sobre inversión, las tarifas aumentan con lo que ocurre el primer fallo: formación de incentivos, pues el aumento en los precios afecta negativamente el bienestar de los consumidores. A pesar de ello, desde 1995, las tarifas de ICELEC han vendo disminuyendo en términos reales, mientras la producción no cesa de aumentar. Por otro lado, a partir de 1982 se abrió una brecha grande entre clientes del servicio eléctrico que premia al sector residencial (el que utiliza más ineficientemente la electricidad) con un subsidio a costa de los sectores productivos (general e industrial), lo que representa una dificultad técnica para el manejo de la producción, pues genera la necesidad de mantener una capacidad instalada mayor, capaz de satisfacer los picos de demanda y que se desperdicia en los momentos de baja demanda.

La ecuación tarifaria no se cumple en cada periodo. Esto quiere decir que ARESEP no está siendo capaz de hacer cumplir la estabilidad financiera que le permita a ICELEC operar con los recursos que se supone le garantiza el modelo de tasa de retorno, por lo que, si efectivamente está operando al costo, no está dotado de un flujo constante de réditos que le permitan invertir en sus planes de inversión y crecimiento. Este punto es controversial, sin embargo requiere una análisis más profundo, que determine los requerimientos reales de ICELEC para sostener sus inversiones de largo plazo.

Esto se debe, entre otras posibles explicaciones a factores ajenos a los determinantes establecidos por la metodología vigente, como son los ciclos electorales, lo que ha significado aumentos en el rédito para el desarrollo del sector en promedio 2,8% superiores a los esperados cada 4 años durante la década de los 90. Otro factor que incide negativamente en la estabilidad de las finanzas del ICE, es la falta de regularidad en los periodos de presentación de aumentos tarifarios; esta irregularidad, que causa que haya años en los que las tarifas no se ajustan y su valor real caiga, con lo que para cada año en que las tarifas no se han ajustado, el rédito para el desarrollo ha sido aproximadamente un 3,28% menor al que debió ser.

La teoría predice que los agentes privados tienen interés en intentar “capturar las decisiones del regulador”. Sin embargo, cabe acá la pregunta: ¿tiene ICELEC intereses privados? Desde el punto de vista normativo, el ICE sólo debe preocuparse por satisfacer de la mejor manera posible la demanda de energía eléctrica. Si su fin son sus dueños y los dueños son los consumidores, debería interesarse únicamente por obtener los ingresos que le permitan satisfacer la demanda de largo plazo, dado el esquema de producción actual (monopolio).

Sin embargo, sobre el ICE pesan otros intereses como son los políticos, que emanan de los intereses del Poder Ejecutivo e internamente por parte de los sindicatos.

Los primeros se preocupan por la estabilidad en los precios, que no dañe la imagen del gobierno; están interesados en el superavit que les permita mejorar las estadísticas sobre déficit fiscal y recaudar a través de la venta de energía principalmente el impuesto de ventas, el ICE es el segundo más grande recaudador de impuestos para el fisco. Por otro lado, se plantea la posibilidad de que hay intereses por minar poco a poco la altísima confianza que muestran los costarricenses por la institución, con lo que sería su interés impedir sistemáticamente que los recursos necesarios para la inversión lleguen a su destino.

Los sindicatos, por su lado, pujan por aumentos salariales y mejoras en las condiciones de trabajo. Al mismo tiempo, es un secreto a voces cómo los empleados del ICE se han procurado beneficios laborales a través de convenciones colectivas, así como poder de decisión e influencias al punto de conseguir que las empresas que realizan obras por concesión para el Instituto sean propiedad de los mismos empleados (Sociedades Autónomas Laborales o SAL), lo que aumenta los costos de operación y sobreinversión y por lo tanto aumento de tarifas.

Coyunturalmente los objetivos de largo plazo del ICE no coinciden con los e corto plazo del gobierno como son estabilidad en precios, tasas de interés, reducción del déficit fiscal, entre otros, pero la administración del estado debe procurar mantener su mirada en objetivos de largo plazo.

Es difícil encasillar estas situaciones en términos de “captura del regulador”, tercer fallo de la regulación propuesto por la teoría. Quizá cabe acá una pregunta un tanto más delicada y difícil de responder: ¿es efectiva la regulación de ARESEP para el sector Distribución de ICELEC?, o puesto en otros términos: ¿habrían sido distintas las tarifas con y sin ARESEP?

La interrogante surge a raíz de que al parecer, si bien ARESEP ha cumplido una labor fiscalizadora y no aprueba todas las solicitudes de aumento, ni las cantidades solicitadas por el Instituto, limitando con ello el gasto innecesario (indirectamente por medio del limitar los ingresos de operación), y de similar forma con la inversión, se ha visto limitada en exigir a ICELEC regularidad y disciplina en la presentación de sus ajustes tarifarios, que viéndolo desde otra perspectiva significa que ICELEC se ha “autolimitado” sus ingresos (con no presentación de ajustes) y otras veces se ha “extralimitado” (cuando rezaga ajustes); mientras ARESEP, según parece, tiene que limitarse a hacer sus cálculos, merced a situaciones coyunturales.

El tema requiere de mucho más análisis, que incorpore estudios técnicos sobre demanda futura y requerimientos de capital para inversión, además sobre la idoneidad en el aprovechamiento de los recursos. Además, es necesario fortalecer las bases de datos estadísticas y contables, que constituyen no sólo información que debe ser pública, sino que es de interés público, de modo que se facilite a investigación que promueva mejoras al sistema.

En estos sentidos, este estudio pretende ser un pequeño aporte, al reunir la información contable para el sector para los años que comprende el estudio. Sin embargo, como se recalca a lo largo del documento, los resultados derivados de información para un periodo tan corto son aún limitados, por lo que aportes posteriores nos permitirán cada vez mejores resultados.

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