¿Captura del regulador?
Fallas en la regulación de las tarifas eléctricas
 


Jorge Hernández, Abraham Sánchez y Allan Calderón

METODOLOGÍA GENERAL DEL TRABAJO

DATOS PARA LA INVESTIGACIÓN



III.3.1. Recolección de información


A pesar de que el tema del ICE, de sus estados contables y sus tarifas viene siendo desde hace varios años, y con un especial realce durante los meses en que se desarrolló la investigación, los datos para analizar su regulación son escasos. Durante las últimas semanas de la investigación las principales polémicas sobre el tema ICE giran entorno a sus prácticas contables y la veracidad de la información que comparte con las autoridades gubernamentales, el Banco Central y ARESEP.

El periodo de la investigación comprende de 1979 a 2000 y se utilizaron datos anuales de tarifas, producción y venta de energía, resultados contables, inversión y tenencia de bonos de deuda interna.

Se consultaron 4 fuentes principales:
• Instituto Costarricense de Electricidad (Departamento de Proceso de Demanda Eléctrica y Departamento de Contabilidad): Solicitudes de aumento tarifario entre 1980 y 2003, Proyección de Demanda de Energía Eléctrica en Costa Rica 2002-2024, Consultoría “Modelos de Proyección de la Demanda Contemplando el Uso Racional de Energía del Desarrollo Eléctrico III” y los Estados de Resultado y de Situación de la institución para el periodo analizado.
• Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Dirección de Energía y Concesión de Obra Pública y Archivo Central): Tesis de Licenciatura y Maestría (Álvaro Barrantes), Solicitudes de aumento tarifario ICE 2000 – 2003, Archivos sobre tarifas eléctricas del ICE a partir de 1980 al presente.
• Dirección Sectorial de Energía (página en Internet: www.dse.go.cr): datos de tarifas por empresa y sector; generación transmisión y distribución por empresa y sector; inversión pública y privada en energía eléctrica; otros.
• Banco Central de Costa Rica (página en Internet: www.bccr.fi.cr): Estadísticas Fiscales, Índice de Precios al Consumidor, Producto Interno Bruto.

Dado que los trabajos sobre el tema de regulación y más específicamente el rubro de energía eléctrica o para el ICE son escasos en el medio y los existentes dispersan su atención sobre temas muy variados el proceso de documentación y obtención de datos requiere indagar en muchas fuentes, con muy baja probabilidad de obtener información sobre el mismo tema de dos fuentes diferentes o la mala fortuna de encontrarla pero los datos no coincidan a plenitud. Vale la pena externar la inquietud para que las autoridades públicas relacionadas con los temas de estadísticas financieras y regulación de energía intenten un esfuerzo por mejorar la documentación existente y contribuir así a investigaciones posteriores.

Si bien la mayoría de datos provienen de fuentes primarias o secundarias, la forma en que se encuentra la información dificulta la labor para su manejo estadístico:
• Solicitudes de aumento tarifario: a pesar de que las tarifas se deberían actualizar todos los años, no existe regularidad en el momento de presentación de las solicitudes. Hasta antes de 1998, además de las solicitudes ordinarias se realizaban otros ajustes en las tarifas por concepto de Factor Térmico que correspondía a correcciones en las tarifas para mantener un flujo de caja que permitiera al ICE comprar combustibles a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) en periodos de baja generación en las plantas hidroeléctricas. A partir de entonces las solicitudes han sido muy irregulares, especialmente la que se tramita en la actualidad que de concretarse en agosto significaría el primer ajuste en precios desde hace principios de 2001.
Otro aspecto que dificulta grandemente las estimaciones y números de esta investigación es el hecho de que ARESEP solicitase al ICE separar sus estados contables en sectores (Generación, Transmisión y Distribución) a partir de 1993, por lo que es imposible obtener un parámetro exacto de comparación antes y después de este año. A pesar de ello, la diferencia no debería tener efectos mayores a los de un cambio de escala, dado que las tarifas antes y después siguen los mismos criterios que para efectos de la metodología tarifaria deberían generar resultados similares. Recuérdese que las tarifas se fijan con base en la relación ingresos menos gastos sobre activos que de un nivel determinado de rédito para desarrollo.
Dos rubros en el apartado de Gastos se ven afectados para efectos del estudio: a partir de 1993 los estados financieros para el sector Distribución indican que los Gastos en Generación de energía es cero, sin embargo parte de este rubro se pasa gastos por compra de energía (en este caso a ICE-Transmisión, que le compra la energía a ICE-Generación) por el monto que requiere para Distribución; y además los Gastos Administrativos (a pesar de corresponder a un mismo aparato) se separa en los tres sectores indicados. Es decir, entes de este cambio se incluían gastos por generación de energía vendida a otras empresas distribuidoras, y gastos en administración por Generación y Transmisión. Parte de estos gastos deberían venir incluidos en el costo de la energía comprada a ICE-Transmisión y la otra parte es la información que causa la diferencia entre ambos periodos.
• Documentación del Archivo Central de ARESEP: un apartado de gran importancia en nuestro estudio depende de la información que permita comparar criterios de decisión sobre los cambios de tarifa por parte de las autoridades de ARESEP, ello dependería de los documentos de trámites de aumento tarifario y sus resoluciones correspondientes. Sin embargo, la documentación que se conserva en la ARESEP es escasa y de difícil consulta.
• DSE – ICE: como se muestra en el gráfico N° 1 para la Dirección Sectorial de Energía y el ICE, los ingresos por ventas de energía difieren por en proporciones muy grandes. Dado que los datos del DSE no indican fuentes, es difícil precisar el origen de la diferencia, sin embargo, se puede presumir que parte importante corresponde al cambio en la metodología contable de 1993, con lo que antes de ese año, la DSE contabiliza en las ventas del ICE a otras empresas de distribución junto con las suyas y a partir de entonces contabilicen cifras similares. Para efectos de nuestro estudio consideramos los datos extraídos de los estados de resultado del ICE.
• Datos como inversión y tenencia de Bonos de Deuda Interna no se separan, como lo hace la metodología por sectores funcionales ni actividad. El rubro de inversión en energía que presenta la DSE para el ICE, incluye la inversión en Generación, Transmisión y Distribución; mientras las deudas o Bonos que reporta el BCCR como parte de las Estadísticas Fiscales para Costa Rica, se refieren al ICE como empresa pública, es decir, no diferencia entre ICELEC e ICETEL. Parte de las críticas que emergieron en las últimas semanas por parte de los dirigentes sindicales del ICE se refieren a este punto específico, pues para ellos, una de las principales fortalezas del ICE es su integración vertical y horizontal, siendo fuente de sus economías de escala.

III.3.2. Descripción de las variables
Tal y como se señalaba anteriormente, es evidente el cambio metodológico en la contabilidad de ICELEC a partir del año 1993 a partir de cuando ARESEP solicita a la entidad separar sus cuentas en tres sectores: Generación, Transmisión y Distribución; para las cuales siempre se han manejado tarifas diferentes, pero no contabilidad separada.
Fuente: ICELEC
Ventas
La primera observación se deriva de la diferencia en los datos reportados por el ICE en cuanto a ingresos por ventas de electricidad con respecto a la Dirección Sectorial de Energía (DSE). Según explica Álvaro Barrantes, encargado del sector energético en ARESEP, es imposible determinar el origen de las diferencias, pues ni siquiera están claras las fuentes de la DSE, e incluso es posible que se basen en cálculos derivados de la producción y no directamente de los datos de distribución.

Aún a pesar de ello, los datos, que no son comparables antes de 1993, muestran una diferencia máxima en los datos reportados para 1995, a partir de donde la brecha se hace cada vez más pequeña.

Ingresos de Explotación
Así, establecidas las salvedades del caso, se consideran los datos de ICELEC por razones de homogeneidad en los datos, facilidad de uso y por su condición de fuente primaria.

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Fuente: ICELEC
En términos constantes, los ingresos de ICELEC muestran una tendencia creciente durante todo el periodo, muy marcada entre 1979 y 1992, con un periodo de relativa estabilidad en la cantidad de ingresos entre 1983 y 1989.

Sin embargo, a partir de 1993, con la separación de las cuentas, la tendencia creciente es menos notoria y más regular. Es importante considerar el hecho de que en términos reales las tarifas han sufrido una caída continua desde 1995. Esto quiere decir que el aumento en los ingresos de explotación puede deberse únicamente a aumentos en la producción y del rubro otros ingresos, que representa una porción bastante pequeña de los ingresos, aunque creciente.
Fuente: ICELEC
Gastos
Por el lado de los gastos, se muestra una tendencia creciente en términos reales a lo largo de todo el periodo, excepto en 1982, 1990 y 1999.
Fuente: ICELEC

Nótese el cambio en el rubro “Producción” que a partir de 1993 es cero, debido, como ya ha sido reiterado al cambio en la contabilidad; sin embargo, considérese también que la disminución en este rubro significó para el siguiente periodo un cambio en Otros Gastos, principalmente debido a que parte de los gastos que dejó de tener el sector Distribución (como subsector “independiente”) en producción, pasaron a ser compras de energía a ICELEC – Generación peaje a ICELEC – Transmisión. En cuanto a los gastos administrativos, representan un promedio de 8,1% del total de Gastos de Explotación, sin embargo, mantienen una tendencia decreciente y para el final del periodo analizado representaron un 2,9% del total. El rubro más importante en tamaño y crecimiento de la serie es “Otros gastos”.

Como se muestra en el siguiente cuadro, Otros gastos está principalmente compuesto por la depreciación del capital, los pagos institucionales, las compras de energía y el peaje al sector Transmisión. Éstos dos últimos cobran importancia a partir del cambio en la metodología contable, cuando se dejan de contabilizar los costos de producción y se pasa a comprar la energía a los sectores Generación y Transmisión. Un punto importante, sin embargo que escapa a los alcances del presente estudio es el considerar qué porcentaje del aumento en los pagos por compras de energía corresponde a producción autónoma y qué otra a los generadores privados, los cuales representan una carga fuerte al ICE, pues deben pagar toda su producción a un precio establecido más alto.
Fuente: ICELEC
Otro punto importante es ver la relación de los gastos incluidos en el análisis de las tarifas en comparación al total de gastos de la institución.

Fuente: ICELEC
Como se aprecia en el gasto, durante la época de los 80, los gastos financieros producto de las deudas, además de las altas tasas de interés significaron altos costos para el ICELEC, al punto de ir viendo caer lentamente la inversión en energía en términos reales hasta 1989, como muestran las cifras de la DSE. Sin embargo, el efecto se revirtió fuertemente en los 90, posiblemente impulsado por la condonación de la deuda que se hizo a Costa Rica, en la cual el ICE se vio beneficiado, lo cual se refleja en el rubro otros ingresos – gastos diferentes de explotación del año 1990, que contabiliza en el estado de resultados de ICELEC de ese año un ingreso de ¢4200 millones (¢14.548 millones de 1995) como resultado de la condonación, además de un ingreso de aproximadamente ¢800 millones (¢1925 millones de 1995) por ganancias en operaciones cambiarias. A partir de ahí se reducen los gastos financieros y a partir de 1993, con el cambio en la metodología y la separación de sectores, los gastos financieros se reducen al mínimo, lo que además indicaría además que el grueso de las inversiones en energía de ICELEC están en los sectores Generación y Transmisión.

 

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Fuente: ICELEC
A partir de 1990, comienza un aumento en términos reales de la inversión energética, que se mantuvo alrededor de ¢30.000 millones constantes de 1992 a 2000. Sin embargo, recuérdese una vez más que el detalle importante a considerar en cuanto a los efectos y necesidad de la inversión de ICELEC, requiere considerar una proyección suficientemente larga de demanda, pues los proyectos de inversión en energía requieren programación, planificación y consideraciones de demanda futura.

Ingresos de Explotación, Gastos de Explotación y Rédito Neto
Las tres variables relevantes para la fijación de las tarifas eléctricas son los ingresos de explotación, los gastos de explotación y el rédito para el desarrollo, el cual, en términos constantes vendría a ser el rédito neto de operación o rédito neto antes de incluir los gastos financieros.
Fuente: ICELEC

A pesar de las dificultades enfrentadas durante la década de los 80, el monto real del rédito neto de operación fue creciente hasta 1990, a partir de donde comenzó a declinar, incluyendo una baja relativa (por efecto escala) a partir de 1993 tras la separación de ICELEC en dos y posteriormente tres sectores; sin embargo, esto no quiere decir que por ello debiese caer, como entre 1995 y 1998 en niveles negativos o cercanos a cero.

Según explica Francisco Garro, director del Departamento de Estimación de Demanda de ICELEC, y encargado del manejo de las tarifas, ICELEC opera desde hace muchos años con réditos para el desarrollo muy bajos. Estos réditos para el desarrollo serían, según señala, inaceptables para un ente privado, sin embargo, aún para una institución pública es un asunto grave, ya que limita sus planes de inversión de largo plazo.

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