Banco central independiente y democracia

Miguel Urrutia (ver biografía)
Director del Banco de la República de Colombia


Discurso pronunciado en el Foro "Autonomía de la Banca Central".
Universidad Nacional de Colombia, 6 de noviembre de 1997.
Publicado en: Cuadernos de Economía
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Económicas
Volúmen XVI
Segundo Semestre de 1997

                                                                             Resumen

Ante la tendencia mundial de otorgar un alto grado de autonomía a los bancos centrales, se ha cuestionado la compatibilidad de este esquema con una sociedad democrática. En este trabajo, Miguel Urrutia concluye que la independencia de los bancos centrales aleja la tentación de manejar en forma populista un instrumento tan poderoso como la política monetaria y que, por el contrario, democratiza su control, pues la somete a la vigilancia de los parlamentos, la academia, los mercados financieros locales e internacionales y la opinión pública.

Abstract

In the face of the woridwide trend of granting a greater degree of autonomy to central banks, the compatibility of this scheme with a democratic society has been questioned. In this article, Miguel Urrutia concludes that the independence of the central banks removes the temptation to manage such a powerful instrument as monetary policy in a populist form, and that, on the contrary, it democratizes their oversight, as it subjects them to the surveillance of parliaments, the academy, local and international financial markets, and public opinión.

En los últimos años varios países han dado un alto grado de independencia a sus bancos centrales. Esto ha ocurrido en los países con mayor tradición democrática. Sin embargo, subsisten dudas entre algunos politólogos sobre si esa tendencia fortalece o no la democracia.

Hay quienes sostienen que la independencia de los bancos centrales no es democrática, pues pone la responsabilidad de la política monetaria en cabeza de personas que no son elegidas popularmente y que no son removibles por el gobierno.

Esta tesis debe analizarse con seriedad. Sin duda alguna fue la razón para que la independencia del banco de Inglaterra se demorara hasta la llegada del actual gobierno laborista. Ya todas las democracias europeas han acordado darle la independencia a sus bancos centrales, fenómeno que también se dio en Canadá, Australia, Nueva Zelandia, y ahora es tema de discusión en el parlamento japonés.

                                                           El porqué de la independencia

¿Por qué en todas las democracias fuertes la política monetaria ha pasado a una entidad técnica independiente?

El requisito previo para tomar esta decisión es la definición clara de las funciones del Banco Central. Para ser independientes, los bancos centrales tienen que tener objetivos limitados y no actuar en áreas que son función de otras instancias del Estado. En particular, el Banco Central no puede adoptar políticas que beneficien directa o explícitamente a sectores específicos de la economía, o que generen redistribución de ingresos sectoriales; estas decisiones deben ser resultado del proceso político.

En el caso latinoamericano, la independencia de los bancos centrales requiere la eliminación de las facultades de otorgar créditos a sectores específicos y la facultad de establecer subsidios, funciones que en el pasado recayeron sobre, muchos bancos centrales de la región.

La razón por la cual se ha planteado la necesidad de separar la política monetaria del proceso político es la evidencia histórica e internacional de que a largo plazo la política monetaria que sacrifica la estabilidad de precios no tiene efectos sobre la tasa de crecimiento de la economía y el empleo. Por el contrario, la inflación sí reduce el crecimiento, aumenta el desempleo y empeora la distribución del ingreso.

Estudios históricos muestran que los gobiernos que han tratado de utilizar la política monetaria directamente para redistribuir el ingreso o acelerar el crecimiento han desembocado en crisis económicas que reducen el crecimiento y aumentan la pobreza (ver Rudiger Dornbusch, Macroeconomics of Populism in Latin América, 1989).

No obstante, el efecto de muy corto plazo de una política monetaria expansionista puede dar la sensación de prosperidad, que es atractiva políticamente, particularmente antes de elecciones. Dado que la perspectiva política de corto plazo puede tentar a los gobiernos a tomar decisiones de política monetaria que generan crisis económicas posteriores, las democracias han considerado prudente apartar la política monetaria del proceso político de toma de decisiones de corto plazo.

                                                                   Responsabilidad política

La legislación de la mayoría de los países con bancos centrales independientes prevé que el Banco debe informar al Congreso una o dos veces al año sobre los objetivos de la política monetaria y los logros de dicha política. Las comisiones especializadas del legislativo también pueden citar al gobernador del Banco para tratar temas específicos relacionados con sus funciones.

Existe entonces la posibilidad de que los miembros del parlamento hagan conocer sus puntos de vista respecto a la política monetaria. En ningún caso, sin embargo, el parlamento puede exigir un cambio en la política adoptada por el Banco Central. No obstante, es claro que la opinión de los parlamentarios tiene mucho peso, no sólo porque refleja la opinión publica, sino también por el poder del parlamento para limitar la independencia del Banco a través de leyes.

Adicionalmente, el directorio del Banco Central está expuesto a la crítica permanente a través de los medios de comunicación y por parte de expertos dedicados a analizar y comentar la política monetaria. En los países industrializados hay un grupo importante de personas que se ganan la vida tratando de predecir las acciones del Banco Central, criticándolas, o tratando de influir en quienes toman las decisiones de política monetaria. Les bancos centrales ciertamente no están alejados de la opinión publica y no pueden ignorarla fácilmente.

Finalmente, los mercados también limitan la autonomía del Banco Central. Este no puede bajar las tasas de interés de intervención arbitrariamente, pues los operadores en el mercado pueden percibir aumentos futuros en la inflación, lo cual aumentará la prima de riesgo en la tasa de interés (particularmente la de largo plazo), y esto puede elevar la tasa de interés de mercado. Alternativamente, si la autoridad monetaria aumenta demasiado la tasa de interés para controlar la inflación, algunas entidades financieras pueden entrar en dificultades, y las operaciones de salvamento pueden acelerar la inflación.

En resumen, los bancos centrales independientes tienen que responder como mínimo, ante el parlamento, la opinión pública, los expertos en política monetaria y los mercados. No es realista entonces pensar que este tipo de estructura institucional no es compatible con la democracia. Por el contrario, fortalece la democracia al sacar del proceso político un instrumento que en manos populistas puede debilitar y deslegitimar la democracia.

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