Este texto forma parte del libro
Demografía, mercado de trabajo
y política de inmigración
de
María Villena Rodríguez
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Evolución de la Ley de extranjería española.

 

Con motivo en el cambio de las corrientes migratorias que tuvo lugar en España en los años 80 se estableció la primera regulación del derecho de extranjería mediante la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de Julio sobre derechos y libertades de los extranjeros en España. Esta Ley se elaboró meses antes de la incorporación de España a la UE; los flujos de inmigración no eran todavía demasiados grandes, en comparación con países como Alemania, Francia, y Bélgica, pero España decidió elaborarla con unas condiciones muy restrictivas respecto al establecimiento de la población inmigrante en España, pues pensó que esto podría ser un lacre en su próximo ingreso en la UE, al poder convertirse en un país de paso hacia esos países para los inmigrantes. Esta Ley estableció unos criterios de entrada en España prácticamente imposibles de alcanzar, los permisos de trabajo y residencia eran de corta duración y casi inexistentes, no se preveía la reagrupación familiar, se recortaban algunos derechos fundamentales y se negaba a veces a los inmigrantes las prestaciones sociales que les correspondían por sus cotizaciones. La persecución policial y el riesgo a ser expulsado del país era una constante en la vida de los inmigrantes. Pero, afortunadamente, los tribunales de justicia, tanto los nacionales (Tribunal Supremo y Constitucional) como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ampliaron los derechos de los inmigrantes respecto de los reconocidos legalmente, ya que las masivas expulsiones realizadas no tenían los resultados pretendidos, pues el volumen de flujos de inmigrantes no se veía reducido, y la solución que tomaba el Gobierno ante este hecho eran las regularizaciones extraordinarias, que son la más visible prueba del fracaso de esta regulación.

 

Tras el reconocimiento de que esta Ley no se ajustaba a los criterios establecidos en el marco comunitario, y además no conseguía los fines pretendidos, ya que España se había convertido en tierra de inmigrantes, y eso, no iba a cambiar con una Ley de extranjería tan restrictiva, se decidió hacer una reforma de la misma. De este modo surge la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Esta nueva Ley dio un giro completo a la 7/1985, ya que en ella se incluían objetivos tales como la integración laboral de los inmigrantes en España, o a equiparación de derechos entre los españoles y los extranjeros. Se pretendió la regularización de los inmigrantes que ya estaban establecidos en España, y la creación de unos cupos anuales de inmigrantes de forma que se pudieran integrar en España y pudieran acceder más fácilmente al mercado de trabajo. También se iba a posibilitar el ejercicio de un derecho fundamental (reconocido así en nuestra Constitución, y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos) hasta entonces totalmente inviable en España para los inmigrantes, como es el de la reagrupación familiar. Finalmente no se desarrolló el Reglamento que debía haber seguido a esta Ley, ya que el Gobierno (que fue el único grupo parlamentario que no había votado a favor de la aprobación de la misma), justificó el incremento de los flujos inmigratorios que había tenido lugar en los meses posteriores a la Ley con el “efecto llamada” que a su juicio había provocado la misma. En efecto, el país había recibido una gran cantidad de inmigrantes tras ese cambio de la Ley de extranjería, pero de nuevo esto no fue con motivo del cambio de la Ley, sino por la conversión  de España en país receptor de inmigrantes debido a sus mejores condiciones socio-económicas.

 

La Ley 8/2000 de 22 de diciembre no hacía otra cosa que cambiar radicalmente el signo de la política inmigratoria seguida por la anterior Ley, estableciendo claras diferencias entre los inmigrantes regulares o irregulares, y el régimen de derechos que a cada grupo se reconocen (reunión, asociación, huelga, sindicación…), y rompiendo la plena equiparación de derechos entre españoles e inmigrantes que reconocía la anterior Ley, que lo hacía sin distinción alguna entre inmigrantes “con” o “sin papeles”. Es una Ley que únicamente se centra en el control de los flujos de inmigrantes, y en el establecimiento de vías de expulsión de los que se encuentran residiendo ilegalmente en España, cerrando así las posibilidades que la anterior Ley les concedía para regularizar su situación. Esto no ha hecho otra cosa que propiciar el desarrollo de numerosas mafias que trafican con estas personas, y que son el único medio de entrada y regularización que tienen muchos inmigrantes, debido a las pocas soluciones que aporta esta Ley al respecto[1].

 

En la exposición de motivos de esta Ley, además de la gestión de los flujos de inmigrantes, se encuentra el de la adecuación a las directrices europeas en materia inmigratoria, adoptadas por los jefes de Estado y de Gobierno de los estados miembros de la UE los días 16 y 17 de Octubre de 1999 en la cumbre de Tampere en 1999 para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia. Pero aún no se ha dictado normativa comunitaria alguna que seguir (aunque será poco el tiempo que previsiblemente habrá que esperar para ello, ya que en el Tratado de Amsterdam, se acordó que en un periodo máximo de cinco años se adoptarían medidas de política de inmigración a nivel europeo), y en cambio sí hay tratados internacionales de derechos humanos que cualquier Ley de extranjería elaborada en España debe respetar.

 

Otro objetivo que persigue esta reforma es la lucha contra las mafias y el tráfico ilegal de personas, aunque no se observan cambios significativos respecto a lo establecido en la anterior Ley en este ámbito, ya que las únicas políticas de control que se perciben en esta Ley son las dirigidas exclusivamente al propio inmigrante.

 

Esta Ley, siguiendo el mandato constitucional que dice que “los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el Título I, en los términos que establezcan los tratados y la Ley, así como la jurisprudencia al respecto del Tribunal Constitucional”, ha reconocido los compromisos internacionales adquiridos por España como país de la UE, pero ha añadido, que garantiza un trato justo a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de los estados miembros de la UE. De este modo, establece una clara distinción entre los que residen de forma legal en España y los que no, reconociendo una serie de derechos fundamentales a los primeros, y sólo reconociendo la titularidad, pero no el ejercicio de los mismos, como ocurre con los derechos de reunión, asociación, huelga y sindicación, para los que se encuentran ilegalmente en España (esto puede provocar dudas sobre su constitucionalidad, al tener que respetar el ejercicio del contenido esencial de cualquier derecho con independencia de la condición legal en que se encuentre el sujeto[2]). También hay que decir, que incluso entre los residentes legales en España, el ejercicio de algunos derechos, a veces pasa por la consecución de algunas condiciones, como ocurre por ejemplo con el derecho a la reagrupación familiar, en que el inmigrante, no sólo tiene que demostrar que cuenta con una vivienda y medios económicos suficientes para atender al reagrupado, sino que además se le obliga a demostrar que ha residido legalmente en España durante un periodo mínimo de un año, de manera que incluso al inmigrante residente legal, se le priva durante el primer año de algo tan importante como es la convivencia con su familia, cuando hubiera bastado con haber exigido la demostración de los medios económicos suficientes, si lo que se pretendía realmente es una reagrupación familiar viable económicamente.

 

La última gran reforma realizada en la Ley de extranjería, es la llevada a cabo en 2003, Ley 14/2003 de 20 de noviembre a la que se le añade, por tratar fundamentalmente sobre la expulsión de los inmigrantes ilegales, la Ley Orgánica sobre medidas de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración de los extranjeros, de marzo de 2003. Esta reforma se realiza con los propósitos de control de los flujos de inmigrantes y la integración de los mismos. Destaca en ella, el reforzamiento de los medios sancionadores para luchar contra la inmigración ilegal, y el tráfico de personas, la habilitación del acceso a la información de las Administraciones públicas por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y la habilitación de acceso a la información ofrecida por el Padrón Municipal a favor de la Dirección General de la Policía, una modificación en las condiciones del derecho a la reagrupación familiar y en las posibilidades de regularización individual por la vía de arraigo. Esta Ley es, una vez más, es reflejo de una política inmigratoria que sólo persigue el control de la entrada de inmigrantes en España, y las restricciones a los mismos, más que la real integración social. Es una Ley que recorta aún más los derechos de los inmigrantes establecidos ilegalmente en España, y que impide casi por completo la posible regularización de los que no han tenido medios para llegar a España regularmente, y han entrado sin haber conseguido previamente el permiso de trabajo necesario para acceder dignamente al mercado de trabajo español y conseguir así una plena integración social.

 

Respecto a la modificación realizada en cuanto a las posibilidades de regularización de una persona que se encuentra residiendo ilegalmente en España, la nueva Ley restringe el significado de la vía de arraigo, a los extranjeros que acrediten su permanencia en España durante tres años, en los que concurra la situación de arraigo, es decir, la incorporación real al mercado de trabajo, o los vínculos familiares con extranjeros residentes o españoles. De este modo, elimina la posibilidad que ofrecía la anterior ley 8/2000, de adquisición del permiso de trabajo y residencia por parte de los extranjeros que acreditasen una permanencia continuada en España, sin permiso de residencia, durante un periodo mínimo de cinco años, y que fue la forma de acceder a la residencia legal para muchos extranjeros en España. La Ley igualmente, tendrá que desarrollar un reglamento de ejecución que concrete los requisitos necesarios para el acceso a la residencia y trabajo por arraigo, y matizar y establecer el procedimiento para regularizar, aunque sea transitoriamente (por medio de un permiso de residencia temporal) a inmigrantes que residan en España de manera ilegal, pero tengan un puesto de trabajo.

 

La reforma establecida en cuanto al derecho fundamental de la reagrupación familiar, también es importante ya que en primer lugar se elimina el supuesto excepcional de reagrupación familiar por razones humanitarias, pues abría la posibilidad de obtener excepcionalmente un permiso de trabajo temporal. Respecto a los familiares reagrupables, la nueva Ley incluye no sólo a los ascendentes del residente extranjero, sino también a los del cónyuge reagrupado, si dependen económicamente del residente legal. Respecto a los requisitos para la reagrupación continúa exigiéndoseles demostrar que cuentan con medios económicos y vivienda suficiente para atender a los reagrupados, y que han residido legalmente en España durante un periodo mínimo de un año contando con una autorización para residir durante al menos otro año más (privándole así de la convivencia con sus familiares durante el primer año). Pero, el cambio más significativo en este artículo se encuentra en  la exigencia a los reagrupados, incluidos los ascendentes reagrupados, de la obtención de una autorización de trabajo y residencia independiente de la obtenida mediante la reagrupación para poder nuevamente reagrupar a sus familiares. Este requisito es altamente restrictivo ya que puede darse el caso de que un ascendiente mayor de edad haya sido reagrupado precisamente con motivo de su dependencia económica respecto del hijo, y que, por ser mayor de edad, no consiga una oferta de trabajo, y finalmente no pueda reagrupar a su familia (como puede ser, por ejemplo, su mujer, que no tiene por qué ser la madre de su hijo, y por lo tanto, éste no podría reagruparla). De manera que se aprueba la reagrupación con el motivo de una dependencia económica, pero luego se exige la obtención de un puesto de trabajo para poder a su vez el reagrupado traer a su familia.

 

Otro nuevo precepto bastante restrictivo incluido en esta Ley es el que permite a la Dirección General de la Policía el acceso a los datos recogidos en el Padrón Municipal de habitantes. En estos datos están registrados la mayoría de inmigrantes que residen ilegalmente en España, pues así se ha potenciado siempre desde la Administración Central, para que estos inmigrantes pudieran tener acceso a las prestaciones sociales, y para poder tener un mejor conocimiento de la cifra real de inmigrantes que hay en España. Se da una incongruencia en este caso, ya que además del acceso a las prestaciones sociales, el empadronamiento sirve como única prueba para demostrar la residencia en España  a la hora de obtener la residencia legal por arraigo, y ahora, puede servir para que la Policía localice a inmigrantes que residen ilegalmente en España y así poder devolverlos a sus países. Esta medida se convierte así en una medida de coacción al inmigrante, ya que ahora éste, por miedo a ser descubierta su residencia en España y a ser expulsado del país, puede no empadronarse, con las consecuencias que esto conllevará, ya que habrá un mayor desconocimiento de la cifra real de inmigrantes en España, y no se podrán realizar buenas estimaciones del gasto social necesario anualmente. Además, por último, es una medida que no respeta el carácter irretroactivo que debe mantener cualquier Ley, ya que en el Padrón, se recogen datos, tanto de los inmigrantes que se han empadronado tras la aprobación de la nueva Ley, como de los empadronados con anterioridad a la misma, de manera que, puede perjudicar a estos últimos, y esto es algo inevitable, ya que el acceso a los datos permitido a la Policía, no especifica que sea únicamente a los de los nuevos residentes, y además, sería imposible establecer esta separación de los mismos.

 

También existen algunos cambios en lo referente a las medidas de expulsión, devolución y retorno contenidos en la Ley Orgánica sobre medidas de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración de los extranjeros, de marzo de 2003. Estas reformas también están destinadas fundamentalmente a evitar la inmigración ilegal, y además, al leer el preámbulo de dicha Ley, parece que identifica inmigrante con futuro delincuente. Entre ellas podemos destacar la imposibilidad de solicitar la residencia legal por parte de un persona que tiene iniciada una orden de expulsión (cuando antes esto ocurría sólo en el caso de tener ya resuelta esa orden de expulsión), ya que se la inadmitirán a trámite (esto además va en contra de la presunción de inocencia, ya que la orden de expulsión no está aún resuelta); tampoco tiene derecho a solicitar la autorización de trabajo y residencia cualquier extranjero condenado a una pena privativa de libertad, sea cual fuere dicha pena. Por otro lado está la facultad que tiene el Juez de sustituir cualquier pena no superior a 6 años, sea una pena por un delito grave o leve, por la expulsión (así, un extranjero en un proceso penal, está prácticamente destinado en cualquier caso a la expulsión del país, en vez de ser esta posibilidad algo extraordinario, se ha convertido en la regla general, imposibilitando así la reinserción de ese extranjero), de este modo se trata por igual al que ha cometido un delito como puede ser un robo con intimidación, que al que ha cometido solamente una injuria a una persona; en el caso de personas que no han delinquido, pero que sí han sido detenidas por encontrarse residiendo de manera irregular en España, se establece la orden de devolución a su país, y como habitualmente no hay posibilidad inmediata de viajar al mismo, en el periodo de tiempo transcurrido hasta poder salir del país, se le encierra en un centro de internamiento, en el que se la trata como a un delincuente, ya que las condiciones de estos centros son prácticamente como las de las cárceles. Se castiga en esta Ley, el tráfico ilegal de personas, y se premia al extranjero que denuncie a la banda traficante que le ha traído a España, concediéndole el permiso de residencia legal, pero no se hace así si el inmigrante denuncia al empleador que está explotándole y pagándole una miseria de salario sin contrato alguno, y así, el inmigrante se siente desprotegido, ya que no se atreve a denunciar a este explotador, por miedo a ser descubierta su situación de ilegalidad.

 

Estas son, entre otras, las formas que tiene la actual Ley de integrar a los inmigrantes en España. Es una Ley únicamente de represión y control de los inmigrantes ilegales, no de integración de los extranjeros, como dice su título. En esta Ley es en la que se apoya la LO 14/2003 para la consecución del objetivo de la rápida disminución del sector de población de inmigrantes irregulares que existe en España.


 

[1] Massó (2003).

[2] Massó (2003).