Observatorio de la Economía Latinoamericana

 


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352  

Economía de Paraguay

 

Política, Economía y Energía frente al siglo XXI: la integración regional y el fortalecimiento de la democracia en Paraguay[1]

 

Granato, Leonardo [2]
Oddone, Carlos Nahuel
[3]
Panelo Simón, Matías
[4]

 

Introducción

La última década del siglo XX implicó para América Latina profundos cambios en su estructura social, política, económica e institucional; cambios que encontraron dos tipos de origen: fuentes endógenas y fuentes exógenas.

Durante los años ochenta y con el regreso de la democracia, muchos gobiernos latinoamericanos comenzaron a explorar el camino de la integración como respuesta a la crisis social y económica a la cual asistían; estos caminos comenzaron en un principio a transitarse de forma bilateral dando así de baja las hipótesis de conflicto que habían existido durante los años de la dictadura[5].

Será sobre los inicios de la década del noventa que la integración encontrará su concreción de forma regional a partir del Tratado de Asunción de 1991 que diera origen al MERCOSUR.

Lo que Sudamérica necesitaba eran nuevas ideas, nuevos proyectos que pudieran reflejar la situación del momento e imprimirle dinamismo a una subregión que había transitado por “una década perdida” a partir de la denominada crisis de la deuda de los años ochenta.

El proceso de integración viene así a fortalecer el proceso democrático que llevaba pocos años de existencia en nuestros países[6] y buscaba dar respuesta desde lo económico a las nuevas demandas ciudadanas que se expresaban con el regreso de los regímenes democráticos.

En este sentido, nos dedicaremos a estudiar a Paraguay y el escenario regional que se abría ante su ingreso al MERCOSUR. Abordaremos el estado actual de la cuestión a los efectos de realizar una prospección sobre lo que se consideran las tres áreas claves del futuro paraguayo: política, economía y energía.


Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Granato, Oddone y Panelo: "Política, Economía y Energía frente al siglo XXI: la integración regional y el fortalecimiento de la democracia en Paraguay" en Observatorio de la Economía Latinoamericana Nº 84 agosto 2007. Accesible a texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/py/nolgpm.htm


Antecedes del MERCOSUR

El 18 de febrero de 1960 Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay crearon la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) mediante el Tratado de Montevideo, y bajo el paraguas jurídico del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Posteriormente se incorporaron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela.

La meta final era la conformación de una zona de libre comercio, a la cual se accedería mediante la progresiva integración de las economías de los países miembros a través de la eliminación gradual de las barreras al comercio intra – regional, hasta alcanzar su supresión definitiva.

La estructura orgánica de la ALALC estaba integrada por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de las partes contratantes, la Conferencia de las partes contratantes y el Comité Ejecutivo Permanente.

“La ALALC fracasó notablemente en la consecución de sus propósitos. La excesiva rigidez de las cláusulas del Tratado (...), la inestabilidad política de la región, la falta de una estrategia común de inserción internacional, la gran heterogeneidad económica entre los 'socios', las políticas de sustitución de importaciones que al influjo cepalino implementaban los países miembros, e inclusive sus objetivos demasiado ambiciosos” [7].

La ALALC es el caso típico de viejo regionalismo; y fracasó por las diferencias estructurales de los países miembro, la dependencia del comercio exterior y de los capitales y tecnología extranjeros (no regionales) y de la debilidad de los intercambios recíprocos, no se logró crear comercio.

Tras el fracaso de la ALALC Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela, Colombia, Bolivia y Ecuador suscriben el 12 de agosto de 1980 el Tratado de Montevideo que da origen a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) más respetuosa de las diferencias existentes entre los países integrantes y con criterios más flexibles.

La ALADI encuentra fundamento jurídico en la Cláusula de Habilitación de la Ronda de Tokio del GATT. En virtud de dicha cláusula, sancionada por Decisión del 28 de noviembre de 1979, los países en desarrollo pueden otorgarse recíprocamente tratamientos preferenciales sin estar obligados a extenderlos de forma automática a las demás partes contratantes del GATT, dejando de esta manera de lado el principio de Nación más Favorecida.

El objetivo de la ALADI es, según su artículo 1, lograr a largo plazo el establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano. La estructura institucional de la ALADI está integrada por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Conferencia de Evaluación y Convergencia, el Comité de Representantes (órganos políticos de la Asociación) y la Secretaría General (órgano técnico).

La ALADI sirvió de marco para la creación de los futuros mecanismos regionales de integración. Como se ha sostenido: “Si bien la ALADI no registró muchos progresos, proveyó el marco institucional para el resurgimiento del ‘regionalismo’ que habría de tener lugar desde mediados de los ochenta y del cual el MERCOSUR es parte”[8].

En este sentido, la profundización de las relaciones bilaterales -impulsada por la proximidad geográfica y cultural y por la complementación económica-, sentó las bases para la posterior conformación de estructuras de integración regionales que fueron ampliando la complejidad temática que todo proceso de integración conlleva.

En 1985, los mandatarios de Argentina, Raúl Alfonsín, y de Brasil, José Sarney, suscribieron -en ocasión de la inauguración del puente Tancredo Neves sobre el río Iguazú- la Declaración de Iguazú del 30 de noviembre de 1985, que constituyó el embrión del MERCOSUR.

La convergencia argentino – brasileña, iniciada con la Declaración de Foz de Iguazú, continuó con la firma del Acta para la Integración Argentino – Brasileña el 29 de julio de 1986. El Acta tiene por objeto primordial, según su preámbulo, la integración de América Latina y la consolidación de la paz, la democracia, la seguridad y el desarrollo de la región.

Mediante este instrumento, se estableció un Programa de Integración y Cooperación Económica Argentino – Brasileña (PICAB), con principios y características graduales, flexibles y parciales.

El 10 de diciembre del mismo año, los presidentes Alfonsín y Sarney se reunieron nuevamente en la capital brasileña, y firmaron el Acta de Amistad Argentino – Brasileña de Democracia, Paz y Desarrollo.

El 6 de abril de 1988 se suscribió el Acta de Alvorada, Decisión Tripartita Nº 1, que materializó el ingreso de Uruguay al proceso de integración argentino – brasileña.

En 1990 los nuevos presidentes de Argentina y Brasil ratificaron el rumbo de las metas integracionistas de sus respectivos países. El 6 de julio de ese año, los mandatarios Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Melho, suscribieron el Acta de Buenos Aires a través de la cual se aceleraban los tiempos, comprometiéndose a alcanzar la conformación de un mercado común para el 31 de diciembre de 1994.

El 20 de diciembre de 1990 fue firmado en el marco de la ALADI, el Acuerdo Parcial de Complementación Económica Nº 14, que consagra las resoluciones adoptadas a la fecha por ambos países. De manera concurrente a la firma del Acta de Buenos Aires, Paraguay y Uruguay, manifestaron su inquietud por formar parte del esquema. Dicho interés fue admitido y alentado por Argentina y Brasil, llegándose a suscribir el Tratado de Asunción en marzo de 1991.

Los presidentes Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Melho pensaban un MERCOSUR distinto y tenían una voluntad política integracionista diferente, optando así por un sistema de rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas (artículo 5 del Tratado de Asunción).

 

El Paraguay hacia la integración regional

Manifestado el interés de Paraguay de concurrir como parte del proceso de integración que estaban desarrollando Argentina y Brasil, y al cual se había sumado recientemente Uruguay, debemos analizar las razones internas que confluyen en la toma de decisiones por parte de nuestro país bajo estudio.

Es en este contexto, que debemos investigar desde una perspectiva sistémica estructural los factores que confluyen en el proceso de toma de decisiones: su posición en el sistema internacional; las relaciones entre las estructuras del Estado y los grupos de interés internos; y las políticas de los otros Estados de la región.

La opción por un proceso de integración configurada en una política exterior consecuente, lleva necesariamente la plasmación de un modelo de desarrollo nacional que se quiere o intenta desplegar a escala regional.

 

*      Posición del Paraguay en el sistema internacional

Prosiguiendo con las variables antes mencionadas y entendiendo el sistema internacional como un contexto estructural que impone restricciones a los denominados márgenes de maniobra[9] de nuestros países; la posición de Paraguay en el sistema puede identificarse como “marginal”.

Su escasa relevancia y su gran distancia de los centros de poder, impuso e impone serios límites al modelo específico de inserción internacional, dado que cualquier política autárquica en materia de desarrollo es impensable en un contexto de creciente interdependencia, concretada para el caso paraguayo como una suerte de “dependencia estructural”.

Debido a éste análisis estructural de la realidad paraguaya es que el MERCOSUR adquiere un papel fundamental a partir de lo sostenido por Bouzas y Fanelli en el sentido que: “La globalización necesita de una nueva institucionalidad con canales de participación para los países más chicos y el MERCOSUR puede concebirse como parte de los esfuerzos por construirla”[10].

 

*      Relaciones entre el Paraguay y los grupos de interés locales

Entendemos por las relaciones entre el Estado paraguayo y sus grupos de interés locales, aquellas que se dan “entre las estructuras del Estado y grupos políticos, económicos y sociales que emergen sobre los procesos económicos y políticos y que varían según el contexto”[11].

En Paraguay, el Partido Colorado y los grupos económicos de interés pueden ser identificados como los actores de mayor peso dentro del sistema político. “La tríada Ejército – Partido Colorado – Gobernantes se mostraba disfuncional a la apertura política y a los esfuerzos de democratización”[12].

Al mismo tiempo la propia característica del sistema de partidos, con una fuerte tendencia al unipartidismo y al caudillismo político; y en algunos casos con altos índices de corrupción, impone innumerables condicionamientos y obstáculos al establecimiento  de un esquema de desarrollo equilibrado y de inserción internacional basado en la cooperación y la integración regionales al reducir el diálogo interpartidario y la participación ciudadana en la formulación de las políticas públicas.

En términos de gobernabilidad democrática, Paraguay carece de una “continuidad de políticas y reducción de incertidumbre” así como también del reconocimiento de una falta de “gradualidad del cambio”[13]. Si ésta se mide en términos de continuidad de políticas aplicadas,  los dirigentes carecen aun de esa visión de largo plazo que exige pensar un modelo de país. Además Paraguay, como muchos de los países latinoamericanos, no ha podido constituir aún una coalición social que sirva de apoyo al modelo de desarrollo nacional o regional.

El papel que la sociedad civil desempeña todavía está muy lejos de ocupar un lugar primario en este proceso dada la falta de una institucionalidad adecuada para canalizar sus demandas. Hay una distancia cada vez mayor entre los partidos y la sociedad civil, distancia que se acrecienta a partir del sistemático mantenimiento de mecanismos de corrupción. “La única manera de asegurar gobernabilidad es (...) tener conciencia de que es necesario fortalecer los Parlamentos, igual que los partidos y en paralelo con ellos (...) es indispensable que haya (...) comunicación fluida entre el Poder Ejecutivo, y de la sociedad civil con el Parlamento”[14].

Durante los años noventa, los grupos económicos centralizados en la Unión Industrial Paraguaya, representantes de los sectores más reacios a la apertura externa del país; presionaron fuertemente para que la nación se abstuviera de formar parte de la estructura del MERCOSUR. Sin embargo, en muchos aspectos, el Paraguay ha sido considerado como uno de los países de mayor apertura comercial de la región[15].

Históricamente, los aranceles paraguayos han sido más bajos que los de sus socios comerciales: hacia 1995, mientras los aranceles de Argentina y Brasil oscilaban entre el 11,78% y el 13,14% respectivamente, Paraguay poseía un arancel del 8,79%.

 

MERCOSUR

 

 

 

Porcentaje de aranceles promedio, 1995

 

 

 

 

 

 

Arancel externo

Arancel externo

Arancel externo

 

Promedio

promedio (ponderado

promedio del universo

 

 

por importaciones)

de excepciones

Argentina

11,78

13,37

14,33

Brasil

13,14

15,44

21,39

Paraguay

8,79

5,18

6,83

Uruguay

10,78

11,01

5,92

MERCOSUR

11,15

11,09

NA*

Nota: El arancel externo promedio de cada país está calculado con base en las

excepciones. El arancel externo promedio del MERCOSUR es el

AEC que se alcanzará una vez que se eliminen todas las excepciones.

El arancel promedio del universo de excepciones fue calculado en base a

las excepciones de cada Estado parte: Argentina 1540 líneas arancelarias

(16,9% del universo), Brasil 1606 líneas arancelarias (17,6%), Paraguay

2101 (23%), y Uruguay 1961 (21,5%).

 

*NA: no se aplica.

 

 

           

Fuente: Bouzas, R. y Fanelli, J. M.; MERCOSUR: Integración y Crecimiento.

Buenos Aires: Fundación OSDE, 2001, p. 170.

 

*      Las políticas de otros Estados de la región

En Paraguay el diseño de las políticas públicas (domésticas y de política exterior) ha estado condicionado por el diseño y aplicación de las políticas públicas de sus dos grandes vecinos. Como afirman Grugel y Almeida Medeiros: “Con el 40% de su comercio desarrollado con Argentina y Brasil, su desarrollo dependiente de los proyectos hidroeléctricos con sus vecinos y sus exportaciones dominadas por los productos agrícolas como la soja y el algodón (que representan cerca del 70% del total), Paraguay no tuvo otra opción que ingresar al MERCOSUR en 1991”[16].

El establecimiento del bloque regional si bien no modificó sustancialmente la situación económica del país, repercutió positivamente en el convencimiento de la necesidad de afianzar el sistema democrático como forma de gobierno.

La salida política ofrecida por Argentina y Brasil al intento de golpe de Estado por parte del General Lino Oviedo en 1996 (plasmada en la denominada “cláusula democrática” del MERCOSUR)  y a la siguiente crisis democrática de 1999 ponía en relevancia la importancia de constituir naciones democráticas entre los países del MERCOSUR[17], simbolizando la consonancia entre integración económica regional y democracia. Como han sintetizado dos autores: “En el caso de Paraguay su entrada al MERCOSUR ha creado las condiciones para la adopción de un modelo emergente de liberalización democrática”[18].

Los términos económicos del intercambio con sus vecinos denotan un modelo económico de atraso, típico de un país agrícola exportador con bajos niveles de tecnología aplicada, no permitiendo el pasaje a un modelo de producción al menos agroalimentario. “Con una economía en rápido deterioro, el aprovechamiento de la apertura regional a partir del MERCOSUR ha sido escaso, por no decir casi nulo, y han persistido la actividad comercial y de triangulación, antes que la productora y exportadora”[19].

Tampoco las relaciones exteriores han sido un área primordial en la cual trabajar para impulsar el desarrollo económico y político del país. Paraguay continúa en buena medida careciendo de un proyecto como Estado, que le permita insertarse eficientemente en el sistema internacional y responder a los desafíos que plantea la división internacional del trabajo, cada vez más exigente en términos de productividad, competitividad, innovación tecnológica y especialización. “Una economía que se integra exitosamente en la economía global es una economía competitiva y el motor de la competitividad es la productividad. Asimismo, la productividad es un determinante crítico del crecimiento”[20].

 

Política exterior e integración hidroeléctrica

La política exterior, como política pública, también expresa necesariamente los términos de gobernabilidad interna y en este sentido se plantea la variable tipo de régimen como un elemento clave a tomar en cuenta[21].

Durante los primeros años de la dictadura del General Alfredo Stroessner, la política exterior estuvo dirigida a obtener la legitimidad internacional del régimen más que a promover la inserción productiva del país dentro el sistema internacional.

A pesar de esto, en los años sesenta y setenta se afianzaron las relaciones económicas del Paraguay con sus vecinos y se desarrollaron los grandes proyectos hidroeléctricos[22] que impulsaron el crecimiento del país, aunque éste no se tradujo en una mejora sostenida que posibilitara un desarrollo equilibrado y equitativo de toda la sociedad en el largo plazo.

Estos planes de aprovechamiento hidroeléctrico sentaron las bases para futuros proyectos de integración. De hecho, en buena medida, nuestros procesos de integración  económicos han tenido como base proyectos de integración y complementación energética con distintos ejes al interior de los cuatro miembros originarios del MERCOSUR, tales como: “Argentina – Paraguay” en Yacyretá; “Brasil – Paraguay y el Acuerdo Tripartito con Argentina” en Itaipú[23]; “Argentina – Uruguay” en Salto Grande; las propuestas de Corpus Christi  y Compensador (entre Argentina y Paraguay, en estudio), las de Garabí, San Pedro y Roncador (entre Argentina y Brasil, en estudio) y la de Iguazú (entre Brasil y Paraguay, en estudio).

Inicialmente, como un enorme desafío para las áreas de producción, hoy las centrales de Itaipú, Yacyretá y Salto Grande, más allá del suministro de energía, representan una oportunidad de comprensión, cooperación y armonía entre nuestros pueblos.

 

Política exterior paraguaya frente al proceso de integración

Escogiendo como eje principal la evolución del MERCOSUR, y la participación del país objeto de nuestro estudio en su gestación; hemos de examinar las oportunidades y los desafíos que enfrenta el Paraguay de cara al futuro y los aportes que puede realizar a fin de profundizar y mejorar el proceso de integración de la región.

Estudiar la política exterior dedicada a una propuesta de integración, nos ha permitido y permitirá visualizar las fuerzas que interactúan en todo proceso: las fuerzas centrífugas y centrípetas, los factores exógenos y endógenos, los grupos de presión internos y externos; a los efectos de entablar las necesarias analogías de todo proceso de aprendizaje y encarar así un proceso de integración que llegue a cumplir con sus objetivos respondiendo al bienestar común de todos los habitantes del Cono Sur de América.

“El Paraguay es el centro de la América. Núcleo geográfico, histórico, social, de la futura integración de los Estados independientes en esta parte de América. La suerte del Paraguay es la suerte del destino político americano”[24].

Si bien las relaciones exteriores nunca fueron una materia de importancia significativa para las administraciones paraguayas, el gobierno militar de Stroessner supo ver en ella una oportunidad no sólo de contar con apoyo externo para legitimar internacionalmente al régimen, sino también una forma de consolidar e institucionalizar internamente su poder y su gobierno. “La cancillería stronista seguía aferrada a esquemas de la guerra fría sin percibir los cambios que ocurrían en el mundo”[25].

En este sentido la vuelta de la democracia supuso un corte abrupto en materia de política exterior. Desde 1983, Paraguay se encontraba cada vez más aislado de la comunidad internacional como consecuencia del deterioro de la imagen del General Stroessner en el exterior.

Con el regreso de la democracia en Argentina y Brasil, las relaciones de Paraguay con estos dos países se fueron deteriorando. Al mismo tiempo, las condiciones económicas empezaron a empeorar como consecuencia de la finalización de las obras de la central hidroeléctrica de Itaipú, la caída de la ya escasa inversión extranjera directa (IED) y de los precios de los principales productos exportables paraguayos.

 “Así (…) se instalaban gobiernos democráticos en Brasil y Argentina, países que (…) iniciaban un proceso de integración regional novedoso que excluía al Paraguay por las características de su régimen político (…). El nuevo gobierno civil argentino censuraba al gobierno paraguayo de una forma abierta y vehemente y presionaba a favor de una apertura política en el país”[26].

Con el regreso de la democracia en Paraguay, los nuevos gobiernos que se fueron sucediendo, tenían como principal tarea en materia de política exterior reinsertar al país en el conjunto de las naciones y mejorar las relaciones con sus vecinos.

Para la administración de Andrés Rodríguez (1989 – 1993) la integración regional se convertiría en el pilar clave para el diseño de una nueva política exterior paraguaya, hecho que se verificó en 1991 con la firma del Tratado para la constitución de un Mercado Común del Sur, destacándose aquí el significado de la elección de la ciudad de Asunción para la firma del Tratado por la simbología que la misma tenía en términos de integración y democracia dado que Paraguay era el último país en recibir o buscar ésta forma de gobierno.

Durante el gobierno de Juan Carlos Wasmosy (1993-1998), Paraguay intensificó las relaciones con América Latina y mejoraron sustancialmente las relaciones bilaterales con Estados Unidos y Europa, principalmente con España y Alemania a partir de las agencias de cooperación internacional.

Japón y Taiwán se convirtieron en importantes mercados para los productos paraguayos como consecuencia de una política de diversificación de mercados, constituyéndose también en dos de los principales países que mantienen proyectos de asistencia y cooperación internacional, tanto técnica como económico-financiera.

Aunque con algunas críticas en el nivel doméstico hacia el proceso de integración económica, el Paraguay se ha comprometido fuertemente en impulsar y profundizar el MERCOSUR.

 

Paraguay de cara al futuro

Una aproximación al futuro cercano de Paraguay debe partir de la relación entre el impacto que ha tenido el MERCOSUR sobre este país y el efecto que el proceso de integración subregional tendrá a partir de las nuevas áreas de incumbencia.

A nuestro entender el impacto surgirá desde tres macro-áreas: las dos primeras son las ya conocidas de la política y la economía; pero éstas se ven complementadas por una tercer área que adquiere hoy más que nunca una relevancia sistémica de peso: la energía. Particularmente esta área si bien ya ha estado presente a lo largo de la historia del MERCOSUR, en su estado actual adquiere nuevos significados a considerar.

En términos políticos, el MERCOSUR es un mecanismo para la defensa del interés y la identidad regionales frente a los desafíos de la globalización. Al mismo tiempo, representa una opción de inserción internacional que permite superar las asimetrías existentes favoreciendo un proceso de integración “entre iguales”.

Paraguay ha priorizado en el MERCOSUR el terreno político, ya que esto le permitía obtener un nueva imagen internacional y romper con el aislacionismo impuesto por la dictadura de Stroessner.

La participación en el MERCOSUR obligó al Paraguay a encarar un mejoramiento de su capacidad de negociación, y a la vez, la integración regional impulsó a la cancillería paraguaya a redefinir las relaciones bilaterales dando fin a las hipótesis de conflicto propias de la dictadura.  

Históricamente tanto Brasil como Argentina han resultado ser los socios más importantes del Paraguay. La política pendular practicada por Asunción se dio en el contexto de una rivalidad histórica entre las dos potencias regionales. El MERCOSUR rompía con esa tradicional política pendular redefiniendo no sólo la política con sus vecinos, sino la propia política exterior del país.

Desde el punto de vista económico, durante el período de mayor crecimiento del comercio intra – regional (1991 – 1996); las exportaciones paraguayas alcanzaron los más altos niveles históricos, aumentado considerablemente el intercambio con el resto de los miembros del bloque.

“En cuanto al comercio con el MERCOSUR, Paraguay (…) representa sólo el 0.8% del PBI del bloque. Sin embargo estas cifras contrastan con la importancia que tiene el Paraguay en el comercio intra-MERCOSUR, donde alcanza una participación del 9.1%. En otras palabras es el país más pequeño pero el que más abre su mercado en relación con el tamaño de su economía”[27].

Sin perjuicio de ello, debemos poner de manifiesto la interdependencia asimétrica que padece el MERCOSUR dado que el producto bruto interno, el territorio, la población y la complejidad de la estructura productiva de Brasil; es muy superior a la de todos los restantes integrantes del bloque en su conjunto. Más allá de éstas asimetrías, es importante que cada Estado y su población reconozcan que los intercambios económicos fruto de la integración se dan sobre una base de juego limpio o fair play, en la cual productores y campesinos pueden establecer estrategias de comercialización conjuntas en el largo plazo.

La necesidad de establecer fondos de convergencia estructural[28] que eliminen las asimetrías será un elemento clave a los efectos de ordenar los diferentes territorios que confluyen en el proceso de integración. En este sentido, la Unión Europea (UE) se presenta como el modelo a seguir dado que la aplicación de programas de desarrollo regional ha permitido que las regiones más pobres del continente hayan acercado sus valores a la media del producto bruto per cápita de la UE.

Una política de las regiones del MERCOSUR, entendiendo por regiones las provincias, los departamentos o los estados federales; y una correcta asignación de fondos estructurales, generará un equilibrio de suma creciente en el cual los distintos territorios podrán desarrollarse económicamente y favorecerán, a su vez, el crecimiento exportador de todo el MERCOSUR.

La crisis económica financiera que han sufrido los países emergentes desde mediados de la década del noventa, y particularmente la crisis argentina de 2001; ha impactado fuertemente en la ya débil estructura productiva y económica paraguaya. “Las exportaciones (…) se han visto impactadas negativamente en los últimos años por la crisis al interior del MERCOSUR, especialmente vinculadas a las variaciones cambiarias y aumento de las protecciones paraarancelarias de los mercados más importantes del bloque, Argentina y Brasil. Especialmente en el caso del segundo, que concentra casi el 50% de las exportaciones paraguayas”[29].

A pesar de lo anteriormente descripto, el impacto económico del MERCOSUR en la economía paraguaya ha sido significativo. En primer lugar, y a diferencia del comercio exterior con el resto del mundo; el intercambio de Paraguay con los socios del MERCOSUR presenta un mayor grado de diversificación, con una oferta exportable más amplia.

La posibilidad de exportar con arancel cero dentro del bloque le ha permitido a muchas empresas, principalmente PyMEs; vender productos de mayor valor agregado, difíciles de colocar en otros mercados. Entre los sectores que más se destacan en este sentido podemos resaltar el caso del textil, que se apoya en un uso intensivo de factor trabajo, y que es en la actualidad uno de los de menor costo de entre todos los países de la región.

“La participación de los rubros no tradicionales en las exportaciones paraguayas aumentó de un promedio del 15% en los ochenta hasta el 27% en los noventa. El MERCOSUR ha sido el principal mercado de destino de la mayor parte de este tipo de bienes (…). La Argentina ha sido el mercado de destino del grueso de los rubros no tradicionales”[30].

Esta incipiente diversificación de la oferta exportadora debería estar acompañada por un mayor apoyo del Estado, orientado al mediano y largo plazo; con políticas que favorezcan la radicación de inversiones en estos rubros no tradicionales.

Asimismo la reforma del sistema educativo es una clave que el Estado debe tener en cuenta para modificar la estructura productiva del país. El incentivo de carreras no tradicionales, como las científicas o tecnológico-informáticas; permitiría a Paraguay contar con recursos especializados. Aun para países pequeños, existen alternativas productivas[31] que permiten no sólo la atracción de inversiones y el crecimiento exportador, sino que también generan beneficios tangibles en el desarrollo de la población en su conjunto, que se reflejan en mejores salarios, aumento del empleo y  mejoras en la educación.

Como ha sostenido recientemente Dante Sica, el MERCOSUR enfrenta actualmente tres grandes grupos de dificultades: “Problemas estructurales: Los Estados miembros del bloque tienen diferencias sustanciales que no pueden superarse, debido a que son de carácter estructural: el PBI de Brasil representa el 79,7% del total, el de Argentina el 17,9%, el de Uruguay el 1,7% y el de Paraguay el 0,7%. Problemas autogenerados: hay dificultades propias del proceso de integración. Los objetivos iniciales del bloque han sido dejados de lado o demorados en el tiempo. Un claro ejemplo de ello es que las normas que surgen de los órganos del bloque no son debidamente internalizadas por los miembros. Aproximadamente, el 50% de la normativa no ha entrado en vigencia por falta de internalización. Problema de inestabilidad de flujos comerciales: El comercio intrabloque está estrechamente vinculado con el PBI de los estados miembros. Con la gran volatilidad económica que presentan los socios, no se puede lograr un flujo de comercio estable”[32].

 

En términos energéticos, el gobierno paraguayo debería sentar las bases de un desarrollo sustentable a largo plazo a partir del fomento de la explotación de sus significativas reservas hidroeléctricas.

Junto con Nepal, Paraguay dispone del mayor potencial hidroeléctrico per cápita del mundo. Ya tiene una participación del 50% en dos grandes proyectos hidroeléctricos: el enorme proyecto Itaipú de 12.600 Mw junto con Brasil y el proyecto Yacyretá de 3.600 Mw con Argentina. Sin embargo, en la actualidad, prácticamente la totalidad de su cuota en cada uno de estos proyectos se exporta a Brasil y a Argentina respectivamente.

Asimismo a través de la exportación energética, el Paraguay podría superar la desventaja de no contar con una salida al mar y convertirse en un foco regional para industrias de gran consumo energético en el sur de América, particularmente dada la crisis energética que padece su vecino argentino. El Estado paraguayo tiene un potencial hidroeléctrico excepcional, pudiendo llegar a convertirse durante las próximas décadas en uno de los mayores exportadores mundiales de energía hidroeléctrica[33].

Hoy es preciso coordinar la integración regional y planificar el abastecimiento energético. El desarrollo económico y social impone la necesidad de mayores fuentes de energía, y en este sector el Paraguay puede jugar un rol de suma relevancia convirtiéndose en uno de los principales proveedores de energía eléctrica del Cono Sur. Dada su demanda interna y los elevados excedentes de la explotación de Yacyretá e Itaipú, Paraguay podría mediante la elaboración de un plan energético nacional serio, transformar esos excedentes en fuentes que sustenten un desarrollo a mediano y largo plazo.

Actualmente, Paraguay recibe un porcentaje muy importante de divisas proveniente de la exportación de energía eléctrica de sus dos grandes vecinos, y es de esperar que si se elabora una política de desarrollo energético consensuada y de largo plazo, en un futuro no muy lejano el país encuentre en la comercialización de energía su principal fuente de divisas y producto de exportación; tal y como sucede con el petróleo en Venezuela o más recientemente el gas natural en Bolivia, dando finalmente un perfil acabadamente energético al MERCOSUR[34].

 

Paraguay al frente de la presidencia pro tempore del MERCOSUR

Paraguay ha asumido desde enero del año 2007 y hasta el mes de junio la presidencia pro tempore del bloque, lo cual implica una oportunidad y, a su vez, una considerable responsabilidad para introducir la discusión de ciertos temas cuya resolución viene siendo postergada desde hace varios años: la superación de las asimetrías existentes entre los socios del bloque[35]; la conformación de estructuras supranacionales[36]; la mejora del sistema de resolución de controversias vigente[37]; entre otros.

Como afirmara el presidente Duarte Frutos en su discurso al asumir la presidencia pro tempore: “Tenemos que concretar medidas destinadas a facilitar los intercambios de bienes y servicios, el perfeccionamiento de la unión aduanera, el aumento de la radicación de inversiones para ir equilibrando el crecimiento de nuestras economías, su modernización e industrialización (…). Estamos obligados a convertir la reforma institucional en una asociación productiva que nos permita garantizar calidad en el interior de nuestros países y para instalarlos exitosamente en los mercados internacionales”[38].

La voluntad mercosureña del presidente Duarte Frutos ha quedado bien en claro al expresar que: “Los presidentes del MERCOSUR hemos enterrado en Córdoba (Argentina), el año pasado, el ALCA propuesto por Estados Unidos”[39].

 

Conclusión

Cierto es que Paraguay es uno de los socios más pequeños y atrasados del MERCOSUR. Pero cierto es también que el MERCOSUR constituye su lógica zona de confluencia, su grupo de pertenencia, su subsistema de hermandad[40].

En aras de generar una conciencia mercosureña por parte de los ciudadanos que habitamos estos territorios, es necesario generar y estructurar nuevos mecanismos que permitan acercar el “MERCOSUR” al ciudadano medio. En este sentido, tanto las estructuras intergubernamentales como aquellas nacionales deberán favorecer la creación de nuevas metodologías y estrategias educativas y culturales para que todos sepamos vivir en clave “MERCOSUR” y así poder percibir por parte de las poblaciones los beneficios de ser y pertenecer a un territorio integrado.

El MERCOSUR debe generar los propios mecanismos para el desarrollo de fondos estructurales y de fondos de convergencia regional a los efectos de equilibrar todos los territorios que confluyen en el proceso de integración; en este punto el sistema europeo podría servir de fuente de inspiración ante la eficacia y eficiencia demostrada por el mismo.

Paraguay debe continuar por la senda del fortalecimiento democrático y la integración económica regional, dado que en su caso ambos son causa – efecto en sí mismos, retroalimentándose mediante procesos de feedback. Las democracias maduras son aquellas en las cuales el crecimiento y desarrollo económico se encuentran garantizados. A nuestro entender el potencial hidroeléctrico de Paraguay puede constituir el elemento económico dinamizador por excelencia.

Nuevos dilemas económicos sistémicos en materia energética se aproximan. Si Paraguay toma conciencia de ésta situación y aprovecha su complejo hídrico, logrará insertarse en el próximo escenario mundial como uno de los mayores exportadores de energía. La base subregional es necesaria, y para comenzar a estructurar su estrategia de crecimiento a largo plazo, sirven de ejemplo la necesidad energética de sus vecinos Argentina y Brasil.

Paraguay complementaría así el perfil energético que desea y necesita adquirir el MERCOSUR de frente a un siglo XXI que se vislumbra como difícil y altamente competitivo. La integración económica regional ofrece un escenario de suma de ventajas relativas siempre crecientes, sólo se debe tener en cuenta que ante posibles intromisiones hemisféricas la opción debe continuar siendo el MERCOSUR. Como ha sostenido José Hernández en el “Martín Fierro”: “Los hermanos sean unidos, porque ésa es la ley primera. Tengan unión verdadera, en cualquier tiempo que sea. Porque si entre ellos se pelean, los devoran los de ajuera”.  

A los efectos que el MERCOSUR se constituya en una sociedad democrática y justa, es necesario terminar con uno de los males endémicos de nuestras tierras: la corrupción. Si bien al nivel intra-MERCOSUR los niveles de corrupción son diferentes, cierto es que en el Paraguay las formas de corrupción pública y privada se encuentran altamente difundidas.

Para mitigar ésta situación se debería desde el mismo proceso de integración intergubernamental favorecer algunos ejemplos de buenas prácticas democráticas.  Como reza el mismo “Martín Fierro”: “he visto negocios feos, a pesar de mi inorancia. De los males que sufrimos, hablan mucho los puebleros, pero hacen como los teros para esconder sus niditos: en un lao pegan los gritos y en otro tienen los güevos.  Y se hacen los que no aciertan a dar con la coyuntura; mientras al gaucho lo apura con rigor la autoridá,  ellos a la enfermedá le están errando la cura”.


Bibliografía

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[1] Artículo publicado originariamente en la Revista Población y Desarrollo, Nro. 33, Año XVIII. Departamento de Estudios de Población y Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Asunción y el Fondo para la Población de las Naciones Unidas. San Lorenzo, julio de 2007. p. 64-79.

[2] Abogado egresado de la Universidad de Belgrano (Argentina). Magíster en Derecho de la Integración Económica de la Universidad del Salvador (Argentina) en convenio con la Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Francia). Contacto: granato.leonardo@gmail.com

[3] Licenciado en Relaciones Internacionales egresado de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (Argentina). Magíster en Derecho de la Integración Económica de la Universidad del Salvador (Argentina) en convenio con la Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Francia). Tesista del Master en Integración Económica Global y Regional de la Universidad Internacional de Andalucía (España). Posgraduado del Curso en Regulación y Control de la Economía de la Universidad del Salvador (Argentina) en convenio con la Universidad Complutense de Madrid (España); y del Módulo Jean Monnet en Unión Europea y Relaciones Internacionales por la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Contacto: oddone.nahuel@gmail.com

[4] Licenciado en Relaciones Internacionales egresado de la Universidad del Salvador (Argentina). Posgraduado del Programa en Comercio Exterior de la Fundación Bank Boston (Argentina). Actualmente cursa el Master in Business Administration – MBA de la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (Argentina). Contacto: mpanelo@gmail.com

[5] Cfr. Oddone, N. y Granato, L.; “Ecuación Lógica: ¿dictadura y belicismo? ¿democracia y pacifismo?”. En Actas del II Encuentro del CERPI: “Prospectivas y Perspectivas de nuestra política exterior”. Centro de Reflexión en Política Internacional (CERPI) del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata, septiembre de 2005.

[6] La República Argentina es el primer país que regresa a la democracia en 1983, seguido por la República Federativa de Brasil y la República Oriental del Uruguay en 1985 y la República del Paraguay en 1989.

[7] Cfr. Jardel, S. y Barraza, A.; MERCOSUR. Aspectos jurídicos y económicos. Buenos Aires: Editorial Ciudad Argentina, 1998, p. 29.

[8] Cfr. Bouzas, R. y Fanelli, J. M.; MERCOSUR: Integración y Crecimiento. Buenos Aires: Fundación OSDE, 2001, p. 137.

[9] Con este concepto se hace referencia a la capacidad de acción autónoma de los Estados – Nación. Para ampliar este concepto, véase: Seitz, M.; ¿Realismo penitencial o margen de maniobra? Un estudio de las relaciones de Argentina con América Latina y Estados Unidos. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1993.

[10] Cfr. Bouzas, R. y Fanelli, J. M.; MERCOSUR: Integración y Crecimiento. Buenos Aires: Fundación OSDE, 2001, p. 290.

[11] Cfr. Grugel, J. y Hout, W.; “Regions, regionalism and the South”. En: Grugel, J. y Hout, W. (Eds.); Regionalism across the North-South didive. State strategies and Globalization, Londres: Routledge, 1999, p. 11. La traducción es nuestra.

[12] Cfr. Borda, D. y Massi, F.; “Paraguay: estancamiento económico y desgaste político en los años del MERCOSUR”. En: Bouzas, R. (Coord.); Realidades nacionales comparadas. Buenos Aires: Fundación OSDE, 2002, p. 143.

[13] Para ampliar este concepto véase: Boeninger, E.; “La gobernabilidad: un concepto multidimensional”. En: Revista de Estudios Internacionales, Nro. 105, Santiago: Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, 1994.

[14] Cfr. Boeninger, E.; “La gobernabilidad: un concepto multidimensional”. En: Revista de Estudios Internacionales, Nro. 105, Santiago: Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, 1994, p. 85.

[15] Esta cuestión ha obedecido fundamentalmente a la falta de una estructura industrial propia capaz de cubrir las necesidades del mercado interno; a la perpetuación de un modelo netamente comercial y agrícola centrado en la producción de algunos pocos cultivos; y, a la existencia de una estructura paralela y clandestina destinada a la importación y reexportación de distintos bienes fundamentalmente hacia el Brasil y la Argentina.

 

[16] Cfr. Grugel, J. y Almeida Medeiros M.; “Brazil and MERCOSUR”. En: Grugel, J. y Hout, W. (Eds.); Regionalism across the North-South didive. State strategies and Globalization, Londres: Routledge, 1999, p. 22. La traducción es nuestra.

[17] En este sentido deben reconocerse los siguientes antecedentes: la Declaración Presidencial de Las Leñas del 27 de junio de 1992 en la cual se expresa que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la existencia y desarrollo del MERCOSUR; la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR firmada el 25 de julio de 1996 en San Luis, Argentina, y el Protocolo de Adhesión a esa declaración firmado por los presidentes de Bolivia y Chile; y, por último, el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile del 24 de julio de 1998. 

[18] Cfr. Grugel, J. y Almeida Medeiros M.; “Brazil and MERCOSUR”. En: Grugel, J. y Hout, W. (Eds.); Regionalism across the North-South didive. State strategies and Globalization, Londres: Routledge, 1999, p. 28. La traducción es nuestra.

[19] Cfr. Bouzas, R. (Coord.); Realidades nacionales comparadas. Buenos Aires: Fundación OSDE, 2002, p. 203.

[20] Cfr. Bouzas, R. y Fanelli, J. M.; MERCOSUR: Integración y Crecimiento. Buenos Aires: Fundación OSDE, 2001, p. 17.

[21] El régimen político como centro de toma de decisiones gubernamentales, es precisamente una realidad política concluyente en el proceso de formación de una política exterior. El régimen constituye uno de los patrones de cambio más importante de la política exterior. Considerando la orientación del régimen, como aquella que “se centra en las características estructurales y orientaciones básicas de una sociedad, tanto en materia política como económica”. Cfr. van Klaveren, A.; “El análisis de la política exterior latinoamericana: perspectivas teóricas” en Muñoz, H. y Tulchin, J. (Comp.); Entre la Autonomía y la Subordinación. Política exterior de los países latinoamericanos. Tomo I. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1984, p. 34. El régimen político, como centro de la toma de decisiones gubernamentales, es una realidad política determinante en el proceso de formación de la política exterior. Lasagna sostiene que: “el régimen político es uno de los patrones de cambio más importante de la política exterior”. Cfr. Lasagna, M.; “Las determinantes internas de la política exterior. Un tema descuidado en la Teoría de la Política Exterior”. En: Revista de Estudios Internacionales, Nro. 111. Santiago: Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, 1995, p. 396. Con el concepto de régimen queremos hacer referencia a las características estructurales  y orientaciones básicas de una sociedad en materia político – económica. En este marco se hace referencia al régimen como la forma de organización política escogida, en la orientación del régimen inciden diferentes variables entre las que se destacan para el presente estudio: la forma de organización política, la estrategia de desarrollo y el proceso de toma de decisiones y política interna.

[22] Para mayor información, véase: Lanús, J. A.; De Chapultepec al Beagle. Política Exterior Argentina 1945-1980. Buenos Aires: Emecé, 1984.

[23] Para profundizar éste proyecto hidroeléctrico en particular, véase: Caubet, C. G.; As grandes manobras de Itaipu: energia, diplomacia e direito na Bacia do Prata. São Paulo: Acadêmica, 1991.

[24] Cfr. Roa Bastos, A.; Yo el Supremo. Madrid: Ediciones Cátedra, 1987, p. 207.

[25] Cfr. Estigarribia Fernández, J. F.; Perspectivas de cambio en la política exterior paraguaya. Serie: América Latina/Internacional. Buenos Aires: FLACSO, 1989, p. 326.

[26] Cfr. Bouzas, R. (Coord.); Realidades nacionales comparadas. Buenos Aires: Fundación OSDE, 2002, p. 200.

[27] Véase: Informe sobre el Paraguay de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires.  Disponible en: http://www.agro.uba.ar 

[28] En diciembre de 2004, el CMC aprueba la creación del “Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR” (FOCEM) con el objetivo de “promover la competitividad y la cohesión social de los Estados Partes, reducir las asimetrías y fortalecer la estructura institucional del proceso de integración” (Decisión Nº 45/04 del CMC). Esta medida reconoce el principio de solidaridad entre los miembros del bloque, a partir del reconocimiento del desigual desarrollo de sus economías. De acuerdo con la Decisión Nº 18/05 del CMC, el FOCEM funcionaría a partir de cuatro programas: a) Programa de Convergencia Estructural; b) Programa de Desarrollo de la Competitividad; c) Programa de Cohesión Social; y d) Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración. Asimismo, el FOCEM se integra con aportes anuales de los miembros del MERCOSUR, y tendrán el carácter de contribuciones no reembolsables. El monto fijado es de cien millones de dólares y está integrado por porcentajes calculados a partir de la media histórica del PBI del MERCOSUR (Argentina, 27%; Brasil, 70%; Paraguay, 1%; y Uruguay, 2%). Los recursos se distribuyen a partir de la ejecución de los programas mencionados. Los Estados Partes se benefician de acuerdo a una pauta preestablecida: proyectos presentados por Paraguay, 48%; proyectos presentados por Uruguay, 32%; proyectos presentados por Argentina, 10%; y proyectos presentados por Brasil, 10%. Los proyectos son presentados por los Estados Partes ante la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR, la cual define el otorgamiento a partir de un proceso de evaluación técnica realizado por la Secretaría del MERCOSUR. Cfr. Foro Consultivo de Municipios, Estados federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR; El MERCOSUR y las ciudades. Octubre de 2006, p. 8.

[29] Véase: “La promoción de las exportaciones en Paraguay durante los 90 y perspectivas para el futuro”. Informe preparado para el Seminario – Taller: “Responsables de la Promoción de Exportaciones de los países miembros de la ALADI”. Disponible en: http://www.aladi.org 

[30] Cfr. Masi, F. y Bittencourt, G.; Las economías pequeñas en el MERCOSUR. Evolución y perspectivas de desarrollo. Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editories, 2001, p. 9.

[31] El desarrollo agropecuario en términos agroindustriales, combinado con el aprovechamiento de los recursos ecológicos y ambientales; se presenta como una posibilidad de gran potencial.

[32] Cfr. Sica, D.; “MERCOSUR: Evolución y Perspectivas”. Marzo de 2006. Disponible en:
http://www.memorial.sp.gov.br/images/noticia/000590/ Sica_Informe_Seminario_Memorial_Final.pdf  p. 32 y 33.

[33] Cfr. Monte Domecq, R.; Visión de los recursos hídricos en Paraguay. Asunción: FMAM, PNUMA, OEA, FONPLATA, OMM, 2004.

[34] En este sentido, la adhesión de Venezuela al MERCOSUR y la posibilidad fehaciente que Bolivia pase de ser un Estado asociado a un Miembro pleno, constituyen un escenario positivo para la estructuración de una política energética consensuada entre los países miembros del MERCOSUR.

[35] Para ello se reconoce como un instrumento clave la creación de Fondos para la Convergencia Estructural del MERCOSUR, primera iniciativa del bloque para combatir las disparidades en el desarrollo de sus miembros.

[36] No por el valor intrínseco de la supranacionalidad en sí misma, sino por su valor como elemento o factor dinamizador del proceso de profundización del MERCOSUR. La profundización es la mejor forma de consolidar el MERCOSUR.

[37] En el año 2000 el Consejo de Mercado Común (CMC) creó un Grupo de Alto Nivel (GAN) para que estudie las dificultades del sistema de solución de controversias del Protocolo de Brasilia y eventualmente elabore un proyecto. Sobre la base de ese proyecto, el 18 de febrero de 2002 se firmó el Protocolo de Olivos sobre Solución de Controversias creando el Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR (TPRM), con sede en Asunción. Luego de que el CMC aprobara el reglamento del Tribunal en 2003, en el año 2004 el mismo quedó constituido, para iniciar sus actividades el 18 de agosto de 2004.

[38] Discurso del presidente Nicanor Duarte Frutos. Plan de prioridades Presidencia pro tempore paraguaya Enero-Junio de 2007. Disponible en: http://www.mre.gov.py/protempore

[39] Cfr. Agencia Periodística del MERCOSUR. “Duarte Frutos se mostró a favor del MERCOSUR”, 22 de marzo de 2007. Disponible en:  http://www.prensamercosur.com.ar/apm/nota_completa.php?idnota=2988

[40] Es nuestra reformulación sobre la idea de “subsistema latinoamericano” elaborada por Pope Atkins. Dentro de las perspectivas sistémicas, este autor ha visto a la subregión como un conjunto de Estados geográficamente próximos que se relacionan intensamente entre sí; compartiendo un marcado sentido de identidad regional y que son percibidos de ésta forma por el resto de los actores del sistema internacional. Cfr. Atkins, P. G.; América Latina en el sistema político internacional. México: Gernika, 1980, p. 10 y ss.


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