Antonio Favila Tello*
Instituto de Investigaciones Económicas y Empresariales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo
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Resumen:
La autonomía financiera es una condición deseable para las finanzas públicas de las entidades subnacionales que les permite solventar sus necesidades de gasto sin una dependencia severa de los recursos de otros niveles de gobierno lo cual les permite una mayor libertad de acción y los hace menos susceptibles a las presiones políticas del entorno. Pese a estas bondades, México es un país donde esta condición se manifiesta de manera muy diferenciada entre sus estados siendo las entidades más autónomas aquellas ubicadas al centro y al norte del territorio nacional.
A través de una regresión simple se confirmó que existe una relación negativa entre la marginación y la autonomía financiera estatal; esto confirma que la autonomía financiera estatal se ve influida de manera importante por las condiciones del entorno.
Palabras clave: Marginación, autonomía financiera, finanzas públicas, pobreza, dependencia estatal.
FINANCIAL AUTONOMY AND MARGINALIZATION IN MEXICAN STATES IN 2010
Abstract
Financial autonomy is a desirable condition for the public finances of subnational entities allowing them to meet their needs without a severe dependence on resources from other levels of government. Mexico is a country where this condition manifests itself very differently among their states being the most autonomous entities those located in the center and north of the country.
Through a simple regression it was confirmed that there is a negative relationship between marginalization and state financial autonomy; this indicates that the state financial autonomy is significantly influenced by the conditions of the economic environment.
Key words: Marginalization- financial autonomy- public finances- poverty- state dependence.
Clasificación JEL: E6, E62
Para citar este artículo puede uitlizar el siguiente formato:
Antonio Favila Tello (2016): “Autonomía financiera y marginación en las entidades federativas mexicanas en 2010”, Revista Observatorio de la Economía Latinoamericana, México, (noviembre 2016). En línea: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/2016/marginacion.html
http://hdl.handle.net/20.500.11763/mx16marginacion
1. INTRODUCCIÓN
La autonomía financiera es una condición en la que los recursos propios que genera una entidad son suficientes para solventar una parte significativa de su operación. Esto tiene numerosos beneficios para dichas entidades, entre los cuales destacan la mayor capacidad de las mismas para responder de manera oportuna a las necesidades de la ciudadanía, el fortalecimiento de la autonomía política y administrativa y la mejor fiscalización y rendición de cuentas, generando así un entorno donde las decisiones públicas son más estables e independientes del poder político externo (Montacero, 2006).
Para el caso de los estados de la República Mexicana las estadísticas sobre el tema dan cuenta de la alta dependencia de estas entidades hacia los recursos provenientes de otros niveles de gobierno, particularmente de la Federación, con las consecuencias negativas que ello implica: la canalización tardía de los recursos, la necesidad de negociación entre funcionarios, la excesiva burocratización de los procesos, la contratación de deudas para solventar tareas emergentes, etc.
En el presente trabajo se parte de la hipótesis que indica que los estados con mayor marginación son también los menos autónomos financieramente, es decir que, aunado a otras características que explican la autonomía financiera, estos gobiernos estatales se encuentran limitados en su accionar por las condiciones del entorno en el que se desempeña y porque su población no se encuentra en condiciones de realizar una aportación mayor al gasto público.
Se eligió el año 2010 para este trabajo por la disponibilidad de información tanto para el cálculo de la autonomía financiera como para el índice de marginación publicado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO).
El presente trabajo comienza con una revisión de la literatura sobre el tema para posteriormente describir los instrumentos y métodos utilizados. Posteriormente se redactan los resultados y se plantean las conclusiones del estudio.
2. REVISIÓN DE LITERATURA
Las finanzas públicas pueden definirse como el conjunto de actividades y políticas hacendarias que llevan a cabo los gobiernos, en los términos que indican las leyes, para recaudar los recursos financieros que les permitan sufragar sus necesidades de gasto con la finalidad de promover y fomentar el mejoramiento de la calidad de vida de la población (INEGI, 2011).
Dentro de las finanzas públicas, uno de los aspectos que despierta mayor interés entre las autoridades estatales es el relativo a la autonomía financiera. Existen diversas definiciones alrededor de este concepto: para García (2014), la autonomía financiera se define como la capacidad de las entidades para financiar sus propias necesidades de gasto público. Para Montacero (2006) la autonomía financiera se refiere a la capacidad de cada entidad para contar con los recursos propios necesarios para cumplir las obligaciones que la ley le impone, o bien para ejecutar un fondo de financiamiento operacional libremente a través de sus autoridades. Otra definición es la de Quintana (2008, citado en Peña y Bojórquez, 2012) que afirma que la autonomía financiera consiste en “la capacidad de la entidad para contar con recursos suficientes derivados de renglones tributarios exclusivos, así como el libre manejo de su patrimonio y la libre disposición de su hacienda”.
Algunos autores han profundizado sobre cómo la autonomía financiera estatal se ve reflejada en los hechos. Montacero (2006) apunta que la autonomía puede manifestarse en dos formas fundamentales: la autonomía formal y la autonomía real. La autonomía formal es aquella derivada del diseño institucional y la autonomía real es la que resulta en la práctica, producto de la interacción entre la entidad, el gobierno, las instituciones y los grupos de interés que existen a su alrededor.
Por su parte, Peña y Bojórquez (2012) afirman que la autonomía de los estados puede manifestarse de tres formas básicas: la autonomía política, la autonomía administrativa y la autonomía financiera y que de esta última depende el ejercicio efectivo de los dos tipos anteriores, ya que esta es la que le brinda a la entidad una mayor libertad para decidir el origen y el destino de sus recursos económicos.
Sin embargo, aún ante la reconocida importancia económica, social y política de procurar la autonomía financiera de los estados, México es un país ampliamente desigual en este sentido. En buena medida esto se debe a la desigualdad económica y social que caracteriza a las diversas regiones de México, a que algunos estados recaudan tributos que otras no, a que los gobiernos estatales frecuentemente prefieren desaprovechar, a cambio de ganancias políticas de corto plazo, los medios con los que cuentan para recaudar ingresos y a que algunas entidades disponen de una limitada capacidad para recaudar y fiscalizar (IMCO, 2010).
Históricamente, los impuestos de alto rendimiento han sido concentrados por el Gobierno Federal, el cual ha dejado a los estados y municipios los impuestos menos relevantes. Esto genera que las entidades subnacionales sean altamente dependientes a las transferencias federales, situación que implica perjuicios en materia de rendición de cuentas y en el compromiso y efectividad de los gobiernos locales para con la ciudadanía (Ibarra, 2002).
La intención de este tipo de medidas se debe a que la Federación busca disminuir una serie de riesgos derivados de la debilidad institucional de los entes subnacionales y del riesgo político que implica permitirles ser más autónomas. Al respecto, Montacero (2006) menciona que las entidades que gozan de una mayor autonomía pueden generar un conflicto con su propia representatividad ya que ellas mismas fungen como agentes políticos; es por ello que generalmente otros agentes imponen ciertas medidas que les permitan acotar su poder por ejemplo a través de: la designación de autoridades clave, controles para la asignación de fondos, funciones de contraloría, modificaciones legislativas, entre otras.
2.1. El vínculo entre la autonomía financiera y la marginación
En México se mantienen niveles importantes de centralismo en muy diversos ámbitos de la vida nacional que incluyen a la distribución de los recursos públicos. En opinión de Saucedo (1999), dicha situación se ha traducido en crecientes condiciones de rezago y atraso para diferentes zonas del país que han sido subestimadas y relegadas en la toma de las decisiones que les atañen. Parte de dicho centralismo se justifica por la existencia de entidades subnacionales que han caído en el atraso en materia administrativa y de gestión y que reflejan las condiciones del entorno en el que operan.
Esta situación se refleja al observar que la autonomía financiera se comporta de manera altamente heterogénea entre los estados mexicanos. Al respecto, Cabrero (2003, citado en Peña y Bojórquez, 2012) enfatiza la importancia de las condiciones socioeconómicas en las estrategias de modernización que las entidades emprenden. Estas estrategias se dan más favorablemente en los municipios más grandes, donde los alcaldes poseen mayor escolaridad o provienen de desempeñarse en el sector privado. Así también, los gobiernos locales más desarrollados son capaces de realizar un mayor esfuerzo fiscal y de tener instituciones financieras y de fiscalización más sólidas. Esto les brinda una ventaja consistente sobre los gobiernos locales más pequeños o rurales (Cabrero, 2003 citado en Peña y Bojórquez, 2012)
Ejemplos de ello pueden encontrarse en otros trabajos como el de Vázquez (2015) donde da cuenta de la afectación a los ingresos propios de los gobiernos municipales más vulnerables por causa de la marginación. El autor relata que, en muchos de estos lugares, una proporción importante de las tierras se encuentra bajo el régimen ejidal por lo que no son sujetos de tributos como el impuesto predial, situación que merma la capacidad del Ayuntamiento para hacerse de recursos. A esto se suma que, cuando se realizan esfuerzos para introducir los servicios públicos básicos, los habitantes no cuentan con recursos suficientes para pagarlos, lo que dificulta la tarea de generalizar el acceso a dichos servicios. Esto se traduce en una perpetuación de las carencias y en la incapacidad de las autoridades locales para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.
En ese mismo orden de ideas, Bernal (citado en Palacios, 2014) reconoce que existen en México regiones en las cuales resulta imposible que las autoridades desempeñen sus funciones fiscales con completa normalidad por causa de fenómenos como la pobreza, la marginación social y la inseguridad.
Adicionalmente, los gobiernos que operan en entornos marginados, tienen menores posibilidades de encontrar los recursos humanos, materiales y tecnológicos que necesitan para eficientar su administración pública (Peña y Bojórquez, 2012).
Aunado a ello, los gobiernos locales cuya población se encuentra en condiciones de marginación se encuentran ante personas con una menor capacidad contributiva y una menor cultura fiscal. Otro factor identificable es la creciente desconfianza de la población en que sus impuestos puedan impactar positivamente en sus condiciones de vida. Consecuentemente, si los servicios públicos son precarios en una localidad, también lo será la imagen que los contribuyentes tengan de sus autoridades y su disposición a contribuir al gasto público (Peña y Bojórquez, 2012).
Mijangos (2011) plantea la necesidad de que la distribución de recursos pase, de tomar en cuenta la cantidad de personas que habitan en el territorio, a tomar en consideración sus características y sus diferencias socioeconómicas. Por su parte, Ormeño (2011) encuentra para el caso chileno una correlación significativa entre la autonomía financiera y variables de corte socioeconómico tales como el ingreso de los habitantes, la materialidad de la vivienda y las ventas de las micro, pequeñas y medianas empresas.
Ibarra (2002) señala, en su estudio para la frontera norte de México, que para explicar la dependencia de las entidades federativas hacia los recursos federales es necesario atender al contexto regional socioeconómico, institucional y fiscal. Esta dependencia es sensible a una serie de características económicas compartidas dentro de la región, tales como la dinámica industrial o los movimientos migratorios, que a su vez inciden en la demanda de infraestructura y servicios públicos.
Por su parte, Ramírez y Erquizio (2011) comprueban, a través de un modelo paramétrico, la importancia de las variables socioeconómicas en la recaudación de impuestos y en la consecución de ingresos propios por parte de los gobiernos estatales. También encontraron relaciones significativas en sentido negativo para variables tales como la informalidad del empleo y la inflación.
Para Barcelata (2003) existe un vínculo importante entre los ingresos propios de las entidades federativas (provenientes de los impuestos) y la capacidad de los estados para generar riqueza. Esta relación puede comprobarse al comparar el desarrollo en infraestructura de transportes, comunicaciones, servicios educativos y de salud que posee el estado en relación con su volumen recaudatorio.
Así también, Ibarra, J. et. al. (2005) señalan la importancia de los factores económicos, demográficos, políticos y sociales en el desempeño de los gobiernos estatales y consecuentemente en su capacidad para impactar favorablemente a sus habitantes. En su trabajo, los autores encuentran una incidencia significativa del PIB per cápita, el grado de marginación, la población y la ubicación geográfica en las variaciones del índice de desempeño gubernamental.
Por lo expuesto anteriormente, resulta interesante indagar sobre la forma en la que las circunstancias socioeconómicas se relacionan con la capacidad de los estados para ser autónomos en el sentido financiero.
2.2. La marginación en los estados mexicanos en 2010
Una variable que puede representar las características socioeconómicas de una determinada población es su grado de marginación. Existe un debate abundante sobre la forma en la que la marginación puede ser definida y acerca de su medición. Esto se debe a que la marginación es un fenómeno multifactorial, abordable desde diversas perspectivas, con profundas raíces históricas y con serias implicaciones en la elaboración de políticas públicas.
Para efectos del presente trabajo se adoptará la definición sugerida por el Consejo Nacional de Población (CONAPO, 2011) ya que sirve como base para la realización del índice de marginación utilizado durante este estudio. Para CONAPO (2011) La marginación es un fenómeno multidimensional y estructural originado, en última instancia, por el modelo de producción económica expresado en la desigual distribución del progreso, en la estructura productiva y en la exclusión de diversos grupos sociales, tanto del proceso como de los beneficios del desarrollo.
El indicador seleccionado para representar a la marginación en este trabajo es el Índice de Marginación publicado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO). El índice de marginación es un parámetro estadístico, que ayuda a identificar a aquellos sectores del país que carecen de capacidad para encontrar y generar oportunidades para su desarrollo. Este índice tiene por intención orientar las acciones de las dependencias gubernamentales al priorizar sus acciones en las distintas áreas geoestadísticas estatales y municipales, según la intensidad de las privaciones (CONAPO, 2013).
Para su elaboración se promedian nueve formas de exclusión que representan las carencias de los habitantes en cuatro dimensiones básicas: vivienda, ingresos por trabajo, educación y distribución de la población. Un valor más alto de este índice indica un mayor grado de marginación. Las nueve formas de exclusión que se consideran, son las siguientes:
-Porcentaje de la población analfabeta de 15 años o más.
-Porcentaje de la población sin primaria completa de 15 años o más.
-Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares habitadas sin drenaje ni servicio sanitario.
-Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares habitadas sin disponibilidad de energía eléctrica.
-Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares habitadas sin disponibilidad de agua entubada.
-Porcentaje de viviendas particulares habitadas con algún nivel de hacinamiento.
-Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares habitadas con piso de tierra.
-Porcentaje de población en localidades con menos de 5 000 habitantes.
- Porcentaje de la población ocupada con ingreso de hasta dos salarios mínimos.
De acuerdo con los datos encontrados, la entidad menos marginada del país en 2010 fue el Distrito Federal. Le siguieron los estados de Nuevo León, Baja California, Coahuila y Baja California Sur. En contraparte, los estados con un mayor nivel de marginación fueron Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz.
Como puede observarse, son evidentes las profundas brechas de desigualdad existentes en este indicador que ponen de manifiesto el atraso en que se encuentran amplias zonas del país. Destaca que entre la entidad menos marginada y la más marginada, hay una diferencia de casi 24 puntos, es decir Chiapas casi cuadruplica el índice de Marginación obtenido para el Distrito Federal.
3. INSTRUMENTOS Y MÉTODOS
Para este trabajo, se calculó un indicador de autonomía financiera basado en el trabajo de Peña y Bojórquez (2012). Estos autores proponen utilizar una variable proxy de la autonomía financiera que será igual al logaritmo natural de la razón de los ingresos propios de la entidad respecto a su gasto corriente. Los ingresos propios se integraron con los siguientes rubros: Impuestos, Contribuciones de mejora, Derechos, Productos y aprovechamientos. Por otro lado, el gasto corriente estará integrado por lo siguiente: Servicios personales, Materiales y suministros, Servicios generales, Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas y Bienes muebles, inmuebles e intangibles.
Este método tiene algunas ventajas. Primeramente, al tomar en consideración el gasto corriente se puede tener una idea más precisa de la forma en la que las entidades pueden autofinanciar su gasto básico de operación. Además, al tomar en cuenta sólo los ingresos propios, el comportamiento de este indicador no depende de los aumentos o disminuciones de las participaciones y aportaciones federales (Peña y Bojórquez, 2012).
Con base en los datos publicados por el Instituto de Estadística, Geografía e Informática (INEGI, 2011) se calcularon los indicadores para las entidades federativas mexicanas para el año 2010. Los resultados se presentan en la Tabla 2.
Los datos de la Tabla 2 ponen de manifiesto la existencia de profundas brechas de desigualdad en las finanzas públicas de las entidades federativas. La entidad más autónoma en 2010 fue el Distrito Federal ya que puede solventar con ingresos propios un 59% de su gasto corriente. Le siguieron en autonomía Querétaro, Chihuahua, Estado de México y Quintana Roo con indicadores de entre el 17 y el 15%.
Las entidades menos autónomas fueron Veracruz, Guerrero, Tabasco, Oaxaca y Tlaxcala donde este indicador alcanzó alrededor del 5%. El promedio de los cocientes encontrados fue del 11%.
El Distrito Federal tiene un nivel de autonomía financiera muy distinto a la de las demás entidades y se encuentra en este rubro muy por encima de todas ellas. En el resto de las entidades, es posible observar una alta dependencia de los recursos provenientes de otros niveles de gobierno para solventar su funcionamiento así como de los instrumentos de deuda.
4. RESULTADOS
Se procedió a someter los datos mencionados a una regresión lineal simple utilizando para ello el programa de cómputo Eviews. En opinión de Montoro (2008) los métodos de regresión estudian la construcción de modelos para explicar o representar la dependencia de una variable en función de otra u otras. Se espera que la regresión aporte datos que confirmen la relación entre las variables, su dirección y su intensidad.
Para realizar la regresión no se integró al análisis al Distrito Federal, ya que, por tener un comportamiento muy distinto al de las otras entidades, introducía sesgos en el modelo. En consecuencia, la variable dependiente fue la proxy de la autonomía financiera de 31 estados mexicanos y la variable independiente fue el índice de marginación de dichos estados en 2010. Los resultados obtenidos se presentan en la Tabla 3.
La tabla 3 revela que las variables se encuentran relacionadas negativamente de manera significativa, es decir que a mayor marginación corresponde una menor autonomía y viceversa. El coeficiente obtenido sugiere que, por cada decremento unitario en la marginación, habrá un incremento más que proporcional en la autonomía financiera estatal.
Estos resultados abonan a favor de lo expuesto por otros trabajos sobre la relación entre estas dos variables y sugieren que las estrategias de combate a la marginación pueden ser positivas no sólo para sus beneficiarios sino también para la autoridad que las implementa. Por lo tanto, es pertinente que el combate a la marginación forme parte de la agenda de fomento a las finanzas públicas sanas de los gobiernos estatales.
5. CONCLUSIONES
Con base en la revisión de la literatura, puede comentarse que existe un consenso prácticamente generalizado en la importancia y la conveniencia de incrementar la autonomía financiera de las entidades gubernamentales nacionales. Una mejora sensible de su autonomía representa una gestión más eficiente de los recursos públicos que satisfaga mejor las necesidades de la ciudadanía.
La Federación ha acaparado las fuentes de recursos fiscales más significativas y ha dejado a los estados y municipios un número limitado de funciones recaudatorias que resultan insuficientes para que puedan solventar su operación. Aunado a ello, los gobiernos estatales ven mermada su capacidad para recaudar tales tributos en función de su nivel de modernización y de las condiciones de su entorno.
Los resultados del presente trabajo sugieren que, salvo por el Distrito Federal, las entidades federativas mexicanas son altamente dependientes de los recursos de otros niveles de gobierno para solventar sus necesidades básicas de operación.
Si bien, la literatura revela que son diversas las variables que pueden incidir en este comportamiento, se confirma la hipótesis planteada sobre la influencia de la marginación en la autonomía financiera de los estados mexicanos. El coeficiente de correlación encontrado indica una relación significativa de carácter negativo entre ambas variables.
Expuesto lo anterior, puede decirse que la autonomía financiera de las entidades federativas no sólo es una consecuencia de las propias prácticas de la administración estatal sino también de factores externos como la marginación del entorno en que se desenvuelven y que les dificulta recaudar, fiscalizar y obtener los recursos humanos que necesitan para eficientar su gestión.
En consecuencia, la autonomía financiera y la marginación son dos circunstancias que se retroalimentan. Un entorno marginado genera una menor recaudación y una mayor dependencia de la entidad a los recursos federales. Esto a su vez genera que el gobierno estatal tenga una menor capacidad para mejorar los servicios públicos e intervenir en el combate a la marginación.
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Bases de datos
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