Observatorio de la Economía Latinoamericana

 


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía de México

 


"EL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL (FAISM) Y LA POBREZA DURANTE 1997-2003: EL CASO DEL MUNICIPIO DE XALAPA, VER."




Oscar González Muñoz (CV)
oscargomu@yahoo.com



  1. RESUMEN

El presente ensayo, tiene por objeto hacer un esbozo de la pobreza en el Municipio  de Xalapa, Ver. a partir del año 1997 y hasta el año 2003. Durante este proceso, es posible apoyar la hipótesis de que el nivel de gasto municipal no ha sido eficaz para superar la igualdad social y de forma descentralizada por medio de los recursos públicos federales los impactos no han sido favorables. Ante tal circunstancia, los ejercicios públicos demandan una apreciación objetiva sobre la estructura de su gasto municipal, considerando que se debe estudiar su desarrollo en función a las necesidades propias de la coyuntura económica, que en su conjunto sean capaces de propiciar mejores condiciones para los que menos ingresos logran en el municipio mencionado.

Palabras clave: Ejercicios públicos, Municipio, Pobreza.

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

González Muñoz, O: "El fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal (FAISM) y la pobreza durante 1997-2003: el caso del municipio de Xalapa, Ver." en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº 161, 2012. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/2012/


Las administraciones públicas municipales en el caso de Xalapa, Ver. han estado centradas en el desarrollo de los juegos políticos, y de interés personal en el que el desarrollo social y colectivo no ha logrado verse beneficiado a pesar de contar con instrumentos que parten de la institución central del estado mexicano y que en cambio sirven para la construcción de un capital político fortalecido por las condiciones de inequidad.

  • LA POLÍTICA DE LA POBREZA EN XALAPA, VER. Y EL NIVEL DE INGRESOS.

Como es conocido, la política fiscal además de ser un instrumento político, administrativo y económico busca generar equilibrios entre lo que se ingresa al estado contra lo que se gasta; es decir, deberá buscar que la estructura programática sea eficaz para generar ingresos y gastos públicos eficientes. Sin embargo, las condiciones sociales presentes en el Municipio de Xalapa -como referencia-, hacen que cada vez sea más complejo crear nuevas formas de integrar a una sociedad, bajo esquemas de organización y promoción individual en un estado incapaz de incentivar al desarrollo de las personas a partir de mejores condiciones sociales.

Ante tal entorno, las oportunidades deberían se homologadas a la población y tratar de beneficiar su nivel de vida contribuyendo a su crecimiento, a la equidad y a la movilidad ahora identificada como “horizontal” según los estudios de desigualdad, pues son precisamente las acciones de política pública las que deberían fortalecer los resultados, dando el impulso necesario para beneficiar al aparato productivo y a la creación de empleos, dentro de una sociedad demandante y en constante movimiento, por lo que los gobiernos locales y municipales deben hacer esfuerzos para beneficiar a la integración social a partir de la generación de servicios públicos, que incrementen la calidad de vida de los ciudadanos.
En el caso de México en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos1 , se establece la responsabilidad de la provisión de los servicios públicos básicos de infraestructura local a los gobiernos municipales: “La responsabilidad en los ámbitos de educación y salud es concurrente entre ámbitos de gobierno, aunque involucra un papel muy marginal para los gobiernos municipales. Los municipios son responsables de todos los servicios que se asocian con el equipamiento urbano”. Como los municipios no sólo incluyen una cabecera municipal urbana, sino también las zonas periféricas que rodean el núcleo urbano, sus responsabilidades incluyen en la práctica también la provisión y mantenimiento de servicios hacia accesos rurales, y con frecuencia destinan una parte de sus recursos a proyectos productivos relacionados con el medio rural.

Sin embargo, considerando lo anterior y el ambiente en el cual se desenvuelven ciertos asentamientos, la mayor actividad (y recursos financieros) de las autoridades municipales se concentra en proveer los servicios públicos del ámbito urbano, fundamentalmente relacionados con obras públicas locales, con la generación de servicios y de espacios adecuados a mejorar la calidad de vida de sus miembros. Así, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el impuesto a la propiedad raíz (predial) “se encuentra exclusivamente bajo la jurisdicción de los municipios”, y que además, “los municipios tienen la garantía de participaciones de los ingresos por concepto de impuestos federales”, lo que depende en consecuencia de una organización determinada para su entrega, pues dichas participaciones son transferidas en dos etapas: de la federación al estado, y luego del estado al municipio.

Así pues, en tanto si la preocupación de las autoridades municipales es la generación de los servicios públicos, la consecución de ciertos fines deberá considerar, como lo decía Cebula R. J 2. (1979: 166) “En medio de la descentralización las diferencias de programas redistributivos entre localidades, y particularmente los pobres, genera mayores oportunidades a la atención de problemas recurrentes entre éstos pero impactará otras alternativas”, es decir en medio de políticas de descentralización entre localidades dispares las alternativas de atención a ciertos sectores se fortalecen.

Ante tal condición, el teorema de la descentralización de Wallace O.3 , indica  “que en la medida en que los individuos difieren en sus preferencias por los niveles que sean proveídos de los bienes públicos, el gobierno a través de una política descentralizada tiene la capacidad para diversificar los niveles de las cantidades de bienes públicos de acuerdo con las preferencias locales y mejorar la asignación de recursos en el sector público. Este resultado ha sido formalizado en el  denominado Teorema de la Descentralización, postulado por Wallace O.

En este caso, se determina que un gobierno central identificará la cuantía necesaria de los bienes a producir, puesto que él será quien represente a toda una población y sobre el que recaerá el costo político de no hacerlo, siendo que será más probable que tome en cuenta los beneficios y los costos, mientras que, ante una autoridad local, ésta tendrá presente los beneficios y costos que se produzcan dentro de sus límites territoriales y beneficien sólo a sus habitantes, a favor de hacer lo que considere optimo para la población, aunque de ésta preocupación parcial no puede esperarse que se produzca una eficiente asignación de recursos, sino solo una aproximación social de los beneficios esperados, y se podría atrever alguien a decir lo mismo que Wallace O.4 : “toda política económica y social genera consecuencias sociales en la población”.

Es útil considerar en este caso el de los pobres urbanos que viven en ciudades, como la Cd. de Xalapa donde demandan servicios públicos básicos fundamentales como escuelas, clínicas de salud, sistemas de agua potable, electricidad o drenaje, alcantarillado, limpia publica, guarniciones etc. y donde, a falta de éstos no se encuentran integrados a una mejor calidad de vida, pues el costo de desarrollarlos entre ellos es mayor, dadas las condiciones periféricas en las que viven, por lo el gobierno local, tendrá mayores costos en una población que no le genera grandes ingresos por impuestos como los del Impuesto predial, pues la propia naturaleza de los inmuebles carece de un valor económicamente alto.

Es decir las alternativas de mejores servicios y expectativas en la Ciudad, por parte de la población que circunda a la ciudad ha impulsado al crecimiento de ésta y ha acentuado el aumento de la desigualdad, pues los servicios han sido insuficientes, y entonces la autoridad municipal tiene una mayor carga en cuanto al gasto por la provisión de servicios públicos para los núcleos de población urbana marginada que conllevan a desequilibrios y problemas sociales en general, por lo que resulta fundamental entender la relación entre pobreza urbana y gasto de las autoridades municipales, pues los gobiernos municipales son los responsables de la provisión de la mayor parte de los bienes y servicios públicos que importan para los ciudadanos urbanos “pobres”, dado que son ellos en los que se hace evidente a la inclusión social. 

Para analizar tal contexto, en la gráfica 1, se puede observar que de acuerdo a los parámetros de SEDESOL 5, para medir la pobreza, el aumento de ésta ha sido en aumento durante cierto periodo pasado.

No obstante -a los aumentos de población en términos de natalidad-, se considera además que ante una elevada cobertura de servicios, y dada la varianza entre municipios, existirán grupos migrantes de otros municipios, que exhibirán el desempeño de otras variables económicas que se generan en Xalapa, lo que en consecuencia generará congestionamientos sobre los servicios públicos de agua potable, electricidad o alcantarillado y drenaje, mismos que incrementaran el costo de mantenimiento sobre ellos, en una aplicación muy simple del Teorema de Oates6 .

En tal sentido como argumenta Wallace O7 . “si los gobiernos locales son sensibles para proveer servicios, en función a su naturaleza de asistencia social, entonces se requiere de un nivel de ingresos adecuado a la generación de éstos”, es por ello que los presupuestos deberían ser sensibles a tales condiciones por lo que la estructura de éste no puede permanecer ajena a las estructuras económicas cambiantes y demandantes de recursos que sirvan a la generación de tales. En tal sentido, los ingresos municipales se consideran determinantes para el desarrollo de los servicios públicos en la Cd. de Xalapa, -como es el caso en referencia-, pues el aumento de la población en condición de pobreza demanda una mayor inversión en producción de servicios.

Así, pues para hacer lo anterior posible se deberá partir de la consideración del origen de los ingresos municipales, pues sin ellos nada será posible, por lo que en el caso de estudio: el ayuntamiento de la Cd. de Xalapa, Ver. se observa que la mayor parte de los ingresos se origina en las participaciones federales, por lo que el estudio de los recursos públicos en Xalapa, Ver. parte de la identificación de los éstos respecto a otras fuentes de  ingreso, en el contexto ubicado de 1997-2003.

  • EL RAMO 033 Y EL FAIS.

Así, a pesar de que las participaciones federales son la principal fuente de ingresos –y, que además éstas responden a mecanismos de política social- que pretenden dar atención a la población vulnerable, se incorporó al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), los Fondos de Aportaciones Federales o Ramo 033 de acuerdo al Centro en Estudios sobre Finanzas Públicas8 , mismos que surgieron como una alternativa para favorecer la descentralización de programas que atendieran a un nivel de gasto para atenuar a las desigualdades sociales imperantes en los municipios.
 
Este Ramo transfiere recursos del presupuesto federal a los estados, de forma descentralizada y destinados a la  atención de responsabilidades que la Federación había trasladado a éstos con anterioridad por la vía de convenios (educación y salud), así como responsabilidades que a partir de las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal asumieron los estados, este Ramo 033, considera dentro de su estructura que comprende a los siete fondos siguientes:

1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB);
2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);
3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS);
4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF);
5. Fondo de aportaciones Múltiples (FAM);
6. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
(FAETA), y,
7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP).

Particularmente dentro de tal ramo, la Ley de Coordinación Fiscal (artículo 33) establece que los recursos del Fondo para la Infraestructura Social9 (FAIS) “se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema” en los siguientes rubros:

  • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural, y,
  • Fondo de Infraestructura Social Estatal: obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.

Sin embargo, dentro de cada nivel de gasto considerado, tanto la consecución como el cumplimiento de los objetivos por cada aportación que establece la misma ley, establece criterios diferentes para distribuir sus recursos: así los recursos de estos fondos los cede el gobierno federal para que los ejerzan las entidades federativas y municipios, y se distinguen de las Participaciones Federales (Ramo 28) por ser recursos que el gobierno federal aporta a los gobiernos municipales, sin constituir ninguna clase de resarcimiento, solo en voluntad propia de atender a las condiciones de rezago social y pobreza extrema.

 

  • OPERACIÓN DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL (FAIS).

Tal fondo se integra con dos subfondos: el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y el Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM); son aportaciones Federales para Estados y Municipios, cuyo destino de acuerdo al artículo 33 de la LCF, es10 :

  • A nivel Estatal (FISE), para obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio

regional o intermunicipal.

  • En el Municipal (FISM), al financiamiento de obras para agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural.
  • Inversiones que beneficien directamente a la población en condiciones de rezago social y pobreza extrema.

Sin embargo, el caso del FAIS, obedece a una estructura de ingreso que como se mencionó proviene de las Participaciones Federales, mismas que integran a las aportaciones municipales, como en el caso del Estado de Veracruz, en el que de acuerdo a la estadística oficial del INEGI, se puede observar el caso de las aportaciones especiales a partir del Ramo 033, mismo contiene a las participaciones para municipios de forma etiquetada como el caso del FAIS.
 
La gráfica 4, muestra a las variaciones federales para el Estado de Veracruz, dentro de las cuales el Ramo 033, -como es conocido desde 1998, a partir de su incorporación 033 al Presupuesto de Egresos de la Federación-  se ha mantenido en constante dinamismo producto de la desconcentración del Gasto Social, mismo que se ha mantenido de esa forma dadas las condiciones de exclusión y desigualdad social referidas a dicho gasto.

Como se puede analizar, las aportaciones que se dan especialmente para favorecer tanto la integración social entre la población en condiciones de desigualdad,  en beneficio de las acciones que atiendan las desigualdades imperantes, en tal caso en la Cd. de Xalapa, que como ya se mencionó ha mantenido niveles de pobreza en ascenso.
Sin embargo, para identificar la forma en la que operan especialmente las aportaciones, deberemos tomar en cuenta que dentro de éste, se dan un conjunto de mecanismos dependientes de recaudación federal, por lo que la principal herramienta fiscalizadora como lo es la recaudación se convierte en el principal factor a estudiar, como lo muestra la tabla 1.
Tabla 1.
Operación de FAISM


¿CÓMO SE
DETERMINA EL
MONTO?
¿CÓMO SE
DISTRIBUYE?
¿A QUÉ SE
DESTINA?
Este fondo se determina a partir del 2.197% de la
Recaudación Federal
Participable.
Se distribuye utilizando la misma fórmula del
FAISE y, cuando los datos no están disponibles, se distribuye tomando en cuenta los siguientes
cuatro criterios ponderados de igual manera:
Población municipal que reciba menos
de dos salarios mínimos.
Población ocupada mayor de 15 años
que no sepan leer o escribir.
Población municipal que habite en
Viviendas particulares sin drenaje Población municipal que habite en viviendas
particulares sin disponibilidad de electricidad
De acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal:
Agua potable.
Alcantarillado, drenaje y letrinas.
Urbanización municipal.
Electrificación rural y de colonias pobres.
Infraestructura básica de salud.
Infraestructura básica educativa.
Mejoramiento de vivienda. Caminos Rurales.
Infraestructura productiva rural.
(un 2% del FAISM puede disponerse
para programas de desarrollo
Institucional).

Fuente: Elaboración propia con datos del Centro de Estudios en Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados.
A la consideración anterior habrá que identificarle, el de las condiciones de la economía imperantes, pues como lo argumenta Wallace O11 . “el crecimiento de los factores que incentivan a una mejor calidad de vida tendría que ver con el incremento de las variables de mercado, en tal caso las que relacionan a la condición económica con las de las regiones que integran al crecimiento en su conjunto desde un enfoque central”.
En este sentido, en el caso del Estado de Veracruz, las variaciones respecto a las aportaciones federales que se han obtenido a través del Órgano de Fiscalización del Edo. De Veracruz, ha correspondido a lo que se puede observar en la siguiente Gráfica 4. 
De acuerdo a lo anterior, se logra identificar que existe una variación dependiente, del total de las aportaciones en participaciones federales para el estado, en relación a las aportaciones municipales para Xalapa, Ver. por tanto si ante estas variaciones el Municipio de Xalapa, Ver. cuenta con menores aportaciones, menor habría de ser el Gasto Neto Público Municipal en el rubro de la aplicación de los Recursos Federales y Estatales, publicados por el INEGI, sin embargo en dicho informe tal cuantía no se da a conocer en dichos informes12 .
En tal situación, el Estado de Veracruz y del municipio de Xalapa, Ver. en particular, merecen ciertas consideraciones respecto al desarrollo de los gastos, pues en los informes reconocidos por las instancias de transparencia y acceso a la información pública éstos no se dan a conocer, pues si bien, la información que circula públicamente brinda una orientación sobre lo que Gastan y cómo gastan los Ayuntamientos en México, éstos quedan acotados a los rubros de administración y organización municipal.
En tal sentido, la relación entre descentralización, eficiencia de gasto y orientación democrática, implicaría que la misma combinación de una política nacional centralizada ubicada en la continuidad temporal (interadministrativa), el acceso a la información y la rendición de cuentas no son suficientes, pues a pesar del esfuerzo realizado por instancias Federales como SEDESOL, los resultados y la información no son convincentes.

En tal caso, la necesidad de crear una instancia responsable de la ejecución de un Gasto basada en la integración de información que permita evidenciar la aplicación de los ingresos públicos a partir de información común y de la aplicación de criterios complementarios mediantes esquemas de participación autónoma resultan más que necesarios.

  • CONCLUSIONES

El grado de pobreza en municipios como el de la Cd. de Xalapa requiere de la atención de las autoridades federales encargadas de encausar niveles de gasto adecuados  a indicadores que refieren la capacidad de los municipios para beneficiar el crecimiento y por tanto, las oportunidades en medio de condiciones igualitarias y justas para la integración social de los Xalapeños.

En tal caso la apreciación de la política pública para beneficiar a la población en condición de pobreza, es hoy insuficiente y poco determinante para beneficiar tanto a la población vulnerable como al resto de la población, pues como se analizó, ante limitaciones en información  disponible que indique en qué se gasta y como se ejecuta dicho gasto es necesario para identificar si tales decisiones han sido las adecuadas, pues la misma población tiene el derecho de saber cuáles son las decisiones que se han tomado, para lo cual también se deberá considerar a una sociedad mucho más participativa e incluyente en el ejercicio de la política pública.

Así en medio de las condiciones actuales, y a falta de ciertos mecanismos de regulación, la relación entre democracia, y la ineficiencia de la política de la pobreza muestra resultados evidentes, que requieren de una revisión actualizada a las condiciones actuales y a un sistema en consecuencia de transparencia.

BIBLIOGRAFIA

  • Cebula Richard J., "A Survey of the Literature on the Migration. Impact of State and Local Government Policies", Public Finance, Nº 1 (1979).

 

  • Wallace E. Oates.  “An Essay on Fiscal Federalism”, Journal of Economic Literature, Vol. 37, No. 3 (Sep., 1999).
  • Wallace E. Oates, “Fiscal Federalism” .Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich (Nov. , 1972).
  • Wallace E. Oates.  “Fiscal Federalism”, Journal of Economic Literature, Vol. 33, No. 3 (Sep., 1977).
  • Wallace E. Oates.  “An Essay on Fiscal Federalism”, Journal of Economic Literature, Vol. 37, No. 3 (Sep., 1999).

SITIOS VIRTUALES CONSULTADOS

  • Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos. Revisado el día 8 de mayo del 2010.

[http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf].

  • Obtenido del Centro de Estudios en Finanzas Públicas el 1 de mayo del 2010. [http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0362006.pdf].
  • Obtenido del sitio virtual de sobre Estudios en economía, gasto público y Finanzas públicas. Revisado el 8 de mayo del 2010.
  • [http://redbalance.org/migracion/m3/documentos_m3/ramo33reglasop.pdf].
  • Secretaría de Desarrollo Social. Revisado el 9 de mayo del 2010. [http://www.sedesol.gob.mx/institucional/033/faism.hml].
  • INEGI, 2009.El Ingreso y el Gasto Público en México, edición 2009.

[www.inegi.gob.mx/prod_serv/contenidos/espanol/.../2007/cap2.xls].

1 Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos. Revisado el día 8 de mayo del 2010. [http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf].

2 Cebula Richard J., "A Survey of the Literature on the Migration. Impact of State and Local Government Policies", Public Finance, Nº 1 (1979).

3 Wallace E. Oates.  “An Essay on Fiscal Federalism”, Journal of Economic Literature, Vol. 37, No. 3 (Sep., 1999).

4 Wallace E. Oates.  “An Essay on Fiscal Federalism”, Journal of Economic Literature, Vol. 37, No. 3 (Sep., 1999), pp. 1120-1149.

5 Secretaría de Desarrollo Social. Medición de la pobreza en alimentaria hacia la población en la que el ingreso le es insuficiente para alimentarse en base a una canasta de alimentos, de capacidades a la persona que no puede acceder a ciertos servicios básicos (educación, salud, etc.) y patrimonial cuando la persona no puede acceder a elevar su ingreso dadas sus condiciones personales que le impiden generar capital. Revisado el 9 de mayo del 2010. [www.sedesol.gob.mx/institucional/033/faism.hml]

6 Ibíd., pág. 4

7 Wallace E. Oates.  “Fiscal Federalism”, Journal of Economic Literature, Vol. 33, No. 3 (Sep., 1977).

8 Obtenido del Centro de Estudios en Finanzas Públicas el 1 de mayo del 2010. [http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0362006.pdf].

9 Obtenido del sitio virtual de sobre Estudios en economía, gasto público y Finanzas públicas. Revisado el 8 de mayo del 2010. [ http://redbalance.org/migracion/m3/documentos_m3/ramo33reglasop.pdf].

10 Obtenido del Centro de Estudios en Finanzas Públicas el 9 de mayo del 2010. [http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0362006.pdf].

11 Ibídem, pág.11.

12 INEGI. “Ingreso y Gasto Público en México 2007” Revisado el día 12 de mayo del 2010. [www.inegi.gob.mx/prod_serv/contenidos/espanol/.../2007/cap2.xls].


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