Observatorio de la Economía Latinoamericana


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas ISSN 1696-8352

Economía Latinoamericana


BAJA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA EN INVERSIÓN PÚBLICA EN LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE BOLIVIA



Cesar Manuel Romero Arnez (CV)
auditores_romero@yahoo.com



RESUMEN
En Bolivia, al igual que en casi todos los países existe una elevada crisis en el manejo de las instituciones públicas, siempre cuestionadas por su ineficiencia e ineficacia, en la gestión y logro de sus objetivos, al extremo de que la ciudadanía asocia a la administración pública como sinónimo de mala gestión. Este último razonamiento nos lleva a la conclusión previa que la administración pública debe ser preponderadamente eficiente y eficaz en el logro de sus resultados alcanzados. A los gobiernos municipales de Bolivia se los considera ineficientes en la ejecución de sus recursos, al efecto no se han destinado muchos esfuerzos hacia la investigación del manejo financiero de los ingresos y  gastos que ejecutan estas, que centren su atención en los resultados obtenidos. Los Estados de Ejecución Presupuestaria deben evaluarse desde un punto de vista estructural,  económico que nos muestre,  en el caso de los gastos, la parte corriente,  y de gastos de capital. Estudios y análisis sobre la ejecución financiera del gasto público en particular, y el impacto de esta gestión pública sobre el desarrollo local no se han efectuado en el país.
ABSTRACT
In Bolivia, as in almost all countries there is a high crisis in the management of public institutions always questioned by its inefficiency and ineffectiveness, in management and achievement of its objectives, to the end that citizens associated with the public administration as a synonym for mismanagement. This last argument leads us to the previous conclusion that public administration should mostly be efficient and effective in achieving its results. Considers them to municipal governments in Bolivia inefficient implementation of its resources, not many efforts towards the investigation of the financial management of income and expenses running these, which focus their attention on the results have been destined to the effect. The States of budget implementation should be assessed from a point of view structural, economic, that show us, in the case of expenditures, the running part, and capital expenditure. Studies and analysis on the financial implementation of public expenditure in particular, and the impact of public management on local development do not have been made in the country.
PALABRAS CLAVES:
Ejecución presupuestaria, eficiencia, eficacia, gasto público y presupuesto fiscal de los gobiernos municipales.
KEY WORDS:
Budget execution, efficiency, effectiveness, public spending and fiscal budget of municipal governments.

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Cesar Manuel Romero Arnez: "Baja ejecución presupuestaria en inversión pública en los gobiernos municipales de Bolivia", en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº 207, 2015. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/15/inversion.html


Contexto del presupuesto municipal:

La Administración Pública; es la gestión del gobierno en el marco de sus competencias constitucionales, generales y/o específicas como es el caso de los gobiernos municipales, de su adecuado manejo y resultados alcanzados depende el éxito de esta, se realiza en el marco de un ordenamiento jurídico y administrativo,  y esta administración está dirigida a satisfacer las necesidades públicas, es decir de nosotros de la sociedad civil. 1la gestión pública consiste en ayudar a los administradores y a sus asesores a hacer que una inteligencia crítica y analítica se involucre en el diseño y la elección de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las políticas públicas”, esta definición sobre la gestión pública nos induce a pensar que su fin no es otro que el servicio.

Los presupuestos de las alcaldías son programados financieramente como un equilibrio entre ingresos y gastos, se originan en la formulación del presupuesto fiscal. La ejecución presupuestaria del gasto público en Bolivia se ejecuta por programas, técnica que utiliza el presupuesto fiscal en nuestro país, este gasto afecta a los diversos programas que son de competencia municipal y que deberían tener impacto en la sociedad civil como impulso al Desarrollo Local. La importancia de estas instituciones se expresan en autores como Douglas North 2 que manifiestan que el Estado se conforma a través de instituciones y éstas,  “las reglas del juego en una sociedad o, expresado más formalmente, las instituciones son las limitaciones ideadas por las personas que dan forma a la interacción humana”
El presente artículo encuentra su razón en la necesidad de evaluar la ejecución presupuestaria de los gobiernos municipales del Chaco Boliviano a objeto de identificar las razones que impiden el cumplimiento del POA programado en estas entidades públicas, como forma de determinar la eficacia alcanzada en la gestión municipal en cuanto a inversión pública en particular.
Identificación del problema:
“”En Bolivia se cree que una baja ejecución presupuestaria refleja una mala gestión, en tanto que una elevada ejecución sería sinónimo de eficiencia y eficacia de su PDM””. (Zegarra, 2011,p.14)3 La ejecución presupuestaria del gasto público en los gobiernos municipales en Bolivia es baja en general, mayormente atribuible a  inversión pública, no así a la ejecución del gasto corriente de estas alcaldías. Autores como Lopez Casasnovas4 A diferencia de lo tradicionalmente valorado desde una óptica de administración (la aplicación de medios), en la nueva gestión pública requiere una remarcable relevancia la preocupación por evaluar resultados (más que hacer un seguimiento de los procedimientos utilizados) requiere un importante esfuerzo de medición de los outputs (resultados) de la actividad pública”.
De sus dificultades de gestión:
El actual ordenamiento administrativo establece el procedimiento que deben seguir los procesos de contratación de obras del sector público, así como el seguimiento y control sobre esta ejecución. Son trabas burocráticas producidas por el centralismo donde la variable administrativa es la más significativa, para iniciar el proceso de contratación debe contarse con la  carpeta elaborada, en licitación o contratada. Para convocar públicamente el proceso debe acudirse al Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES), que depende del nivel central, el cual abre el registro en febrero de cada año y es en esta instancia donde los gobiernos municipales pierden dos meses del año. Por ejemplo, la contratación de una obra grande demanda tres meses, entre su convocatoria y adjudicación.
La ejecución presupuestaria del gasto público en los gobiernos municipales siempre ha tenido problemas en cuanto a su eficiencia, estos se atribuyen en gran medida a los excesivos niveles de centralización que impone el gobierno central, que no permite ejecutar lo que está inscrito en el POA5 . Se tiene doble y triple registro: en el Sicoes, en el SIGMA (Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa),   el Sisin Web (registro de los proyectos de inversión creado por el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo, “el municipio debe contribuir a dinamizar las capacidades locales de autogestión y reducir el tamaño de las conductas burocráticas del gobierno central6 , conforme manifiesta acertadamente Pérez, M, en su libro El Municipio como agente Dinamizador del Desarrollo Económico Social, p.8.
Delimitación del objeto de estudio:
Los Gobiernos Municipales de Cabezas, Charagua,  y Machareti pertenecientes al chaco boliviano, situados en las categorías A, B, y C con poblaciones menores a 50.000 habitantes.
Preguntas a resolver:
¿La ejecución del gasto en inversión pública en más baja que en gastos corrientes según el análisis por apertura programática­?
¿Todos los municipios  son ineficientes en la ejecución de sus recursos?
¿Qué avance de ejecución se establece en los indicadores de medición publica de las gestiones evaluadas?
El Sistema de Presupuesto fiscal en Bolivia:
Conforme al ordenamiento administrativo vigente establecido en el art. 8 capítulo II de la Ley SAFCO 1178 7, “”el Sistema de Presupuesto preverá, en función de las prioridades de la política gubernamental, los montos y fuentes de los recursos financieros para cada gestión anual y su asignación a los requerimientos monetarios de la Programación de Operaciones y de la Organización Administrativa adoptada””.
Los gobiernos municipales se sujetan a lo establecido por el inciso a) “”Las entidades gubernamentales que cuenten con recursos provenientes de tributación, aportes a la seguridad social y otros aportes, regalías o transferencias de los tesoros del Estado, sujetarán sus gastos totales a la disponibilidad de sus recursos, a las condiciones del financiamiento debidamente contraído y a los límites legales presupuestarios, no pudiendo transferir gastos de inversión a funcionamiento””. Lo anterior supone que cada gobierno municipal programa financieramente su presupuesto fiscal en función de las estimaciones de recursos a ser transferidos por el TGN8 y de sus recursos propios.
Técnica del Sistema de Presupuesto: Presupuesto por Programas
Pone énfasis en las cosas que el gobierno hace. Utiliza muchas clasificaciones: económica, funcional, por programas, institucional, por objeto, por resultados que facilitan el análisis de la política fiscal. Debidamente estructurada con relación a diversos factores, facilita amplia información sobre el gasto. Los Programas deben servir de enlace entre la planificación estratégica y los Presupuestos Anuales, debiendo mostrar la dimensión presupuestaria de los Objetivos Generales a alcanzar por el POA para el Año Fiscal.
Del proceso presupuestario en el país:
La Gestión Presupuestaria fiscal de los Gobiernos Autónomos Municipales, es un conjunto de fases sucesivas desde la formulación, discusión y aprobación, ejecución, control y evaluación presupuestaria que determinan su capacidad para lograr los Objetivos Institucionales, establecidas en el Plan Operativo Anual ( POA) mediante el cumplimiento de las metas presupuestarias establecidas para un determinado año fiscal, aplicando los criterios de eficiencia, eficacia y economía. La planificación participativa adoptada en nuestro país para la elaboración de los planes estratégicos y de los presupuestos fiscales busca entre otros objetivos, Alberich, T. (1999), menciona9 El objetivo que persigue la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos  no es otro, que darle contenido y ampliar la democracia”, no hay duda al respecto que el proceso presupuestario en el país se ha fortalecido con la participación del ciudadano, esto es democracia participativa.

Al efecto, autores como Peters expresan que “el ritmo de aumento en el gasto público ha sido mayor en los países en desarrollo que en los industrializados. Al mismo tiempo reconoce que los primeros han sido más exitosos al reducir el tamaño del Estado, pues en los segundos ha permanecido con pocos cambios significativos pese a la retórica al respecto. Al crecer el gobierno, la burocracia pública se ha convertido en una institución más importante”. 10   Esta circunstancia pone en evidencia que los países en desarrollo son más proclives al cambio institucional.

Estudio de caso: Evaluaremos la ejecución

Al igual que autores como Varela Álvarez, también somos de la opinión de que “la gestión pública en un gobierno y administración local, dependerá de una serie de elementos que lo enmarcan en una estructura de tres niveles: Político, Territorial y Administrativo 11, ahora nos cabe en este artículo efectuar una evaluación administrativa de estos entes locales.

ANALISIS DE LA EJECUCION PRESUPUESTARIA- CASO GAM CHARAGUA:

ANALISIS DE LA EJECUCION PRESUPUESTARIA DE GASTOS-GOBIERNO MUNICIPAL DE CHARAGUA
Se presenta la ejecución del gasto por programa, en razón de que el POA se relaciona con el presupuesto en base a las aperturas programáticas, estas constituyen la formalización y expresión en el presupuesto de las acciones presupuestarias que se adoptan en la entidad. Del cuadro anterior, se observa que la ejecución presupuestaria por apertura programática  muestra que la ejecución financiera alcanza al 65,72% en el ejercicio fiscal 2012. El gasto de la administración central (PROGRAMA CENTRAL) corresponde al ejecutivo y al concejo municipal alcanzo una ejecución del 97,81%, es decir el gasto de funcionamiento se ejecutó casi al 100%. De igual modo se aprecia la ejecución presupuestaria de los programas 10 al 36 que tienen desempeños entre regulares y buenos, y finalmente el pago del servicio de la deuda en las partidas no asignables a programas con los códigos 97, 98 y 99.
Determinación del gasto público por estructura económica:
Evaluación por estructura económica del gasto público efectuada por el Gobierno Municipal de Charagua - gestión 2012.
La ejecución del gasto no capitalizable alcanzo al 84% del total de los gastos presupuestados por el municipio, en tanto que la ejecución del gasto de capital es del orden del 41%. Esto demuestra ineficiencia por parte de la administración del Gobierno Municipal de Charagua en la ejecución de gastos de capital.

El presupuesto de gasto ejecutado por la gestión- 2012 alcanzo a Bs. 28.584.325.- destinando a inversión capitalizable Bs. 7.948.188.-, ejecutados en proyectos, representando el 28% del total de gastos ejecutados en inversión capitalizable. Lo anterior llama la atención por el hecho de que apenas el 25% del total de gastos ejecutados en el ejercicio fiscal 2012 tienen relación con la ejecución de bienes de capital físico, ello significa que el 75% se está destinando hacia gastos de funcionamiento y hacia la denominada inversión social por lo que la contribución al desarrollo local es muy pobre y limitada. En síntesis, la ejecución presupuestaria del 65,72% refleja una débil capacidad de gasto del municipio objeto de estudio, en particular en la ejecución de gastos de capital.
Determinación de la eficacia presupuestaria por fuentes de financiamiento mediante el uso de indicadores:
Evaluaremos por fuentes de financiamiento, las transferencias (IDH, Participación Popular  y  HIPC II),  que reciben los gobiernos municipales de parte del TGN. Estos indicadores son unidades de medida que nos permiten hacer un seguimiento y evaluación de la gestión administrativa municipal y del logro obtenido en cuanto a resultados.

  • RECURSOS DEL IDH

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados              8.831.977,47 = 75,57 %
            --------------------------------------  11.686.611.-
            Gastos Totales Presupuestados

Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                 2.972.437,12  =  57,31%
            Inversión Real Presupuestada        5.166.148,68

Se entiende por inversión real a la inversión en proyectos capitalizables, y por la adquisición de bienes de activos fijos.

  • RECURSOS DE PARTICIPACION POPULAR

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados             16.393.343,93
                                                                         -----------------    = 87,58 %
              Gastos totales presupuestados    18.716.154,00
Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                 2.381.412,55  =  81,23%
            Inversión Real Presupuestada        2.931.617,74

  • RECURSOS DE HIPC II

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados             1.912.005,65
                                                                         -----------------    = 50.43 %
              Gastos totales presupuestados    3.791.336.-

Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                 903.327,24  =  46,99%
            Inversión Real Presupuestada        1.921.988,72

Fuente: Reporte presupuestaria por apertura y momentos- sincon 2012

CONCLUSION:

El presupuesto de gastos para el ejercicio fiscal 2012 es de Bs. 46.255.958.-, de los cuales se destinan hacia inversión pública propiamente dicha, (proyectos inscritos en el SISIN), el importe de Bs. 17.510.834,13 y se ejecutan por Bs. 6.295.532,92. El gasto no capitalizable se programó por Bs. 28.745.124,-, y se ejecutó en un 84%.

La asignación presupuestaria para proyectos de inversión pública es de Bs. 17.510.834.-, en la formulación presupuestaria representa el 38% del total del presupuesto para el ejercicio fiscal 2012 en el Gobierno Municipal de Charagua, la ejecución presupuestaria en inversión pública capitalizable alcanzo a Bs. 6.295.532.-, que representa el 35,95% de lo presupuestado, es decir no llego ni al 50% la ejecución. El importe presupuestado en inversión pública capitalizable es poco significativo dentro del total y la ejecución es peor porque solo alcanza a ejecutar el 35,95% del monto presupuestado. Asimismo se puede inferir que la ejecución del POA no ha alcanzado las metas y objetivos de gestión que se definieron en la programación de operaciones por el nivel de ejecución presupuestaria alcanzado ( 65%.) Por lo anterior, deducimos que la ejecución financiera del presupuesto fiscal es ineficiente, lo cual afectara el cumplimiento del POA, por tanto el problema para la baja ejecución de gastos en inversión pública no solo está en la elaboración del POA que no hace mayores esfuerzos por inscribir proyectos de inversión pública en el SISIN, (38% de gastos presupuestados para inversión pública del total), sino que a esto debemos añadir la ineficiencia de la gestión administrativa del municipio en la ejecución del gasto público que alcanzo en promedio al 65% durante la gestión 2012.

Por tanto, la gestión presupuestaria del municipio mostro que la administración no ha sido eficiente en el uso y destino de los recursos públicos asignados en el presupuesto fiscal, lo cual impide cumplir con los objetivos y metas institucionales previstas en el POA. El 65% de ejecución presupuestaria refleja una débil capacidad de gasto.
Se presenta la ejecución del gasto por programa, en razón de que el POA se relaciona con el presupuesto en base a las aperturas programáticas, estas constituyen la formalización y expresión en el presupuesto de las acciones presupuestarias que se adoptan en la entidad.

Del cuadro anterior, se observa que la ejecución presupuestaria por apertura programática  muestra que la ejecución financiera alcanza al 44,68% en el ejercicio fiscal 2012. El gasto de la administración central (PROGRAMA CENTRAL) corresponde al ejecutivo y al concejo municipal alcanzo una ejecución del 89,23%, es decir el gasto de funcionamiento se ejecutó casi al 90%. De igual modo se aprecia la ejecución presupuestaria de los programas 10 al 36 que tienen desempeños entre regulares y buenos, y finalmente el pago del servicio de la deuda en las partidas no asignables a programas con los códigos 97, 98 y 99.

Se presenta la ejecución del gasto por programa, en razón de que el POA se relaciona con el presupuesto en base a las aperturas programáticas, estas constituyen la formalización y expresión en el presupuesto de las acciones presupuestarias que se adoptan en la entidad. Del cuadro anterior, se observa que la ejecución presupuestaria por apertura programática  muestra que la ejecución financiera alcanza al 44,68% en el ejercicio fiscal 2012. El gasto de la administración central (PROGRAMA CENTRAL) corresponde al ejecutivo y al concejo municipal alcanzo una ejecución del 89,23%, es decir el gasto de funcionamiento se ejecutó casi al 90%.

DETERMINACION DEL GASTO PUBLICO POR ESTRUCTURA ECONOMICA

La evaluación por estructura económica del gasto público efectuado por el gobierno municipal de Machareti - gestión 2012 presenta los siguientes datos.
El gasto no capitalizable ejecutado alcanzo al  72%, este gasto no capitalizable está representado por gastos del Concejo Municipal y del ejecutivo en la apertura programática denominada como actividades centrales, incluye a los gastos no capitalizables programados por inversión pública. Este representa el 95% del total de los gastos presupuestados por el municipio, en tanto que el gasto de capital es del orden del 5%.

Esto demuestra una dicotomía en la administración financiera de los recursos municipales, eficiencia en la ejecución de gastos corrientes e ineficiencia por parte de la administración del Gobierno Municipal de Machareti en la ejecución de gastos de capital, en particular en lo relativo a inversión pública que apenas alcanzo al 5%

Esta pobre ejecución en inversión pública capitalizable en particular tiene su origen desde la formulación presupuestaria, que representa el 38% del total del presupuesto fiscal, por tanto su contribución al desarrollo local con planes y proyectos de inversión pública es casi nula.

En síntesis, la ejecución presupuestaria del 46% refleja una débil capacidad de gasto del municipio objeto de estudio, en particular en la ejecución de gastos de capital.
DETERMINACION DE LA EFICACIA DE LA EJECUCION PRESUPUESTARIA DE GASTOS POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO MEDIANTE EL USO DE INDICADORES

Evaluaremos a las fuentes de financiamiento más significativas, las transferencias (IDH, Participación Popular  y  HIPC II),  que reciben los gobiernos municipales de parte del TGN. Estos indicadores nos permiten medir y hacer un seguimiento y evaluación periódica de la gestión administrativa municipal y del logro obtenido en cuanto a resultados.

  • RECURSOS DEL IDH

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados              7.321.617.- = 70,86 %
            --------------------------------------  5.188.717,16-
            Gastos Totales Presupuestados

Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                  83.565,19  =  11,35%
            Inversión Real Presupuestada        731.770,57

Se entiende por inversión real a la inversión en proyectos capitalizables, y por la adquisición de bienes de activos fijos.

  • RECURSOS DE PARTICIPACION POPULAR

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados             5.917.884.-
                                                                         -----------------    = 83,36 %
              Gastos totales presupuestados    4.933.628,17
Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                 106.798.-  =  61,98%
            Inversión Real Presupuestada        171,717.-

  • RECURSOS DE HIPC II

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados             1.097.964.-
                                                                         -----------------    = 27,43 %
              Gastos totales presupuestados    301.093,17
EEI=     Inversión Real Ejecutada                 172.593,71  =  49,71%
            Inversión Real Presupuestada        346.877,71

NIVEL GLOBAL:
Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados             10.557.692,72
                                                                         -----------------    = 44,68 %
              Gastos totales presupuestados    23.627.485,89

Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                 433.936,27  =  5,62%
            Inversión Real Presupuestada        7.720.005,05

Fuente: Reporte presupuestaria por apertura y momentos- sincon 2012

CONCLUSION:

El presupuesto de gastos para el ejercicio fiscal 2012 es de Bs. 23.627.486.-, de los cuales se destinan hacia inversión pública propiamente dicha, (proyectos inscritos en el SISIN), el importe de Bs. 7.047.281,35 y se ejecutan por Bs. 322.471,47. El gasto no capitalizable se programó por Bs. 10.235.221,53, y se ejecutó en un 62%.

La asignación presupuestaria para proyectos de inversión pública es de Bs. 7.047.281,35, en la formulación presupuestaria representa el 30% del total del presupuesto para el ejercicio fiscal 2012 en el Gobierno Municipal de Machareti, la ejecución presupuestaria en inversión pública capitalizable alcanzo a Bs. 322.471,47, que representa el 5% de lo presupuestado, es decir no llego ni al 10% la ejecución. El importe presupuestado en inversión pública capitalizable es inmaterial dentro del total y la ejecución es peor porque solo alcanza a ejecutar el 5% del monto presupuestado. Asimismo se puede inferir que la ejecución del POA no ha alcanzado las metas y objetivos de gestión que se definieron en la programación de operaciones por el nivel de ejecución presupuestaria alcanzado (44,68%.)
Por tanto, la gestión presupuestaria del municipio de Machareti mostro que la administración no ha sido eficiente en el uso y destino, de los recursos públicos asignados en el presupuesto fiscal, lo cual impide cumplir con los objetivos y metas institucionales previstas en el POA. El 44,68% de ejecución presupuestaria refleja una débil capacidad de gasto, en particular en la ejecución de gastos de capital.
Del cuadro anterior, se observa que la ejecución presupuestaria por apertura programática  muestra que la ejecución financiera alcanza al 79,08% en el ejercicio fiscal 2012. El gasto de la administración central (PROGRAMA CENTRAL) corresponde al ejecutivo y al concejo municipal alcanzo una ejecución del 85,12%, es decir el gasto de funcionamiento se ejecutó casi al 90%.

DETERMINACION DEL GASTO PUBLICO POR ESTRUCTURA ECONOMICA

La evaluación por estructura económica del gasto público efectuada al Gobierno Municipal de Cabezas - gestión 2012 presenta.
El presupuesto para gastos de capital no llega al 50%, es del 42%, en tanto que lo gastos presupuestados no capitalizables llegan al 58%. El gasto no capitalizable ejecutado representa el  62,58% del total de los gastos del municipio, en tanto que el gasto de capital ejecutado es del orden del 37,42% a nivel global, y del 72,92% frente al presupuesto para gasto de capital. Esto demuestra cierta eficiencia por parte de la administración del Gobierno Municipal de Cabezas en la ejecución de gastos de capital, en particular en lo relativo a inversión pública. En síntesis, la ejecución presupuestaria del 79,08% (ver: Cuadro de Ejecución del Gasto por Programas- 2012) refleja una fuerte capacidad de gasto del municipio objeto de estudio, en particular en la ejecución de gastos de capital.

DETERMINACION DE LA EFICACIA DE LA EJECUCION PRESUPUESTARIA DE GASTOS POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO MEDIANTE EL USO DE INDICADORES

Evaluaremos a las fuentes de financiamiento más significativas, las transferencias (IDH, Participación Popular  y  HIPC II),  que reciben los gobiernos municipales de parte del TGN. Estos indicadores nos permiten medir y hacer un seguimiento y evaluación periódica de la gestión administrativa municipal y del logro obtenido en cuanto a resultados.

  • RECURSOS DEL IDH

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados              10.963.385,97 = 87,22 %
            --------------------------------------   12.569.405
            Gastos Totales Presupuestados

Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                 5.123.642,48  =  88,13%
            Inversión Real Presupuestada        5.813.687,39

Se entiende por inversión real a la inversión en proyectos capitalizables, y por la adquisición de bienes de activos fijos.

  • RECURSOS DE PARTICIPACION POPULAR

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados             17.652.876,54
                                                                         -----------------    = 87,09 %
              Gastos totales presupuestados    20.268.105.-
Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                 3.201.793,27  =  96,38%
            Inversión Real Presupuestada        3.321.929,05

  • RECURSOS DE HIPC II

Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados             1.617.944,83
                                                                         -----------------    = 55,35 %
              Gastos totales presupuestados    2.921.715,61
EEI=     Inversión Real Ejecutada                    813.687,39  =  54,41%
            Inversión Real Presupuestada        1.494.824,04

NIVEL GLOBAL:
Indicador # 1: eficacia en la ejecución presupuestaria de gastos( base devengado)

EEG=    Gastos Totales Ejecutados             37.162.595,52
                                                                         -----------------    = 79,08 %
              Gastos totales presupuestados    46.991.854,10

Indicador # 2: eficacia en la ejecución de la inversión( base devengado)

EEI=     Inversión Real Ejecutada                 13.638.078,31  =  72,92%
            Inversión Real Presupuestada        18.701.207,13

Fuente: Reporte presupuestaria por apertura y momentos- sincon 2012

CONCLUSION:

El presupuesto de gastos para el ejercicio fiscal 2012 es de Bs. 46.991.854.-, de los cuales se destinan hacia inversión pública propiamente dicha, (proyectos inscritos en el SISIN), el importe de Bs. 16.928.954,89 y se ejecutan por Bs. 11.971.803,76. El gasto no capitalizable se programó por Bs. 30.062.999,11, y se ejecutó en un 83,79%.
La asignación presupuestaria para proyectos de inversión pública inscritos en el SISIN es de Bs. 16.928.954,89, en la formulación presupuestaria, la cual representa el 36% del total del presupuesto para el ejercicio fiscal 2012 en el Gobierno Municipal de Cabezas, al efecto la ejecución presupuestaria en inversión pública capitalizable alcanzo a Bs. 11.971.803,76 que representa el 70,71% de lo presupuestado. El importe presupuestado en inversión pública capitalizable es algo material dentro del total ( 36%) y la ejecución es buena porque alcanza a ejecutar el 70% del monto presupuestado, tendrá cierto impacto en términos de la ejecución de proyectos de inversión pública y de promoción de empleo local para el municipio. Asimismo se puede inferir que la ejecución del POA ha alcanzado las metas y objetivos de gestión que se definieron en la programación de operaciones por el nivel de ejecución presupuestaria alcanzado (79%.) Por tanto, la gestión presupuestaria del municipio de Cabezas mostro que la administración ha sido eficiente en el uso y destino, de los recursos públicos asignados en el presupuesto fiscal, lo cual promueve cumplir con los objetivos y metas institucionales previstas en el POA. El 79,08% de ejecución presupuestaria refleja una fuerte capacidad de gasto.
Variables de condicionamiento del gasto público:
Existe una relación que se establece a partir de que la ejecución del POA está condicionada a la capacidad operativa de gestión de los gobiernos municipales y al ordenamiento administrativo vigente establecido en el DS 18112 y sus modificaciones posteriores para los procesos de contratación, sin embargo los resultados de esta gestión operativa pueden ser medidos a través de indicadores de gestión presupuestaria. La baja ejecución presupuestaria está relacionada a diferentes factores como las insuficientes capacidades técnicas, los burocráticos sistemas y procedimientos de gestión, la falta de planificación, las inconsistencias en la distribución de recursos públicos y otros.  
Variables dependientes e independientes:

  • Existen variables independientes, son la causa del problema.
  • Y la variable dependiente, el efecto,  es la ejecución presupuestaria del POA.

Factores que afectan a la gestión municipal:
Estas son debidas a la regulación administrativa, recursos humanos, gestión operativa y inestabilidad política, las cuales pasamos a detallar como sigue:
De orden administrativo: Normativas que violan la autonomía de gestiones municipales impuestas por el órgano rector (Ministerio de Economía y Finanzas Publicas),  y el creciente centralismo administrativo. La ejecución presupuestaria de los gobiernos municipales es afectada por el excesivo centralismo, impuesto por trabas burocráticas a través de la Nueva Ley Marco de Autonomía, el Decreto Supremo Nº 0181, de 28 de junio de 2009, de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) y la Ley Financial que evitan una eficiente labor en el proceso de licitación de los proyectos y el posterior desembolso de los recursos.
Respecto a los proyectos, una de las dificultades está relacionada con la publicación de estos en el Sistema de Contrataciones del Estado (Sicoes),  problemas en la elaboración de proyectos por falta de técnicos y de interés de las empresas en adjudicarse proyectos pequeños, debido a la atomización de obras, que son declaradas desiertas.

A ello se añade, problemas con el manejo del Sistema de Información de Gestión Pública (Sigep), implementado desde la gestión 2013, éste sistema funciona en Internet y la conexión a la red en muchos municipios es lenta o deficiente. Otro factor negativo es que muchos funcionarios operativos no dominan adecuadamente este sistema operativo. Por ello urge impartir cursos de capacitación, para mejorar la gestión.

De recursos humanos: Falta de profesionales técnicamente calificados en los niveles de mando y de decisión operativa, bajos salarios de estos y la remoción de personal clave como una constante en los gobiernos municipales, de los 339 municipios del país, de ese total, al menos un 70% son comunas entre medianas y pequeñas que tienen el problema de falta de asistencia técnica, escasos recursos humanos especializados en diseñar proyectos y programas municipales. A ello se añade que los recursos humanos responsables de elaborar los procesos de contratación no tienen el perfil requerido para administrar estos procesos, tampoco tienen una buena remuneración, aspectos que inciden negativamente en la administración de estos procesos. Luego, de gestión operativa: La falta de ejecución efectiva está relacionada con la insuficiente capacidad técnica, malos procedimientos de gestión y de planificación operativa.
Debemos añadir, la inestabilidad política que periódicamente provoca la destitución de alcaldes electos por voto popular, por acciones políticas promovidas desde los concejos municipales, incluso de la misma organización político partidaria del alcalde que afectan a la gobernabilidad y la gestión municipal,
Luego, otro factor que afecta la ejecución presupuestaria son las transferencias adicionales del TGN, estos recursos son abonados en diciembre y por tanto no se pueden ejecutar por el cierre fiscal. La pasada gestión (2013), las últimas transferencias se abonaron la primera semana de diciembre, no lograron ejecutarse y bajaron los porcentajes de ejecución.
En resumen, esta falencia sobre la eficiencia del gasto público en los gobiernos municipales ha desatado críticas y polémica en el medio. Las autoridades gubernamentales siempre han cuestionado la gestión municipal, a la cual califican de "incapacidad" por su baja ejecución presupuestaria del 2012 que no pasa el 60% global de las 337 alcaldías del país que en conjunto contemplaron en su Plan Operativo Anual (POA) del 2012 cuyo monto presupuestado fue 23.796 millones de bolivianos, de los cuales se ejecutaron solo Bs 13.396 millones.
La ejecución del POA en las Alcaldías fue del 56% Balance. La ejecución presupuestaria de las alcaldías fue el más bajo de los últimos años, dejando en “caja y banco” un saldo de 54% de presupuesto sin ejecutar y equivalente a  8.596 millones de bolivianos. (Deber, 2013) 13 .
CONCLUSIONES:
Me adscribo a lo manifestado por García Sánchez que plantea14 La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos”, por ello los gobiernos municipales tienen la obligación de cumplir con la ejecución de su Plan Operativo Anual.

  • Por lo expuesto, concluimos que la ejecución presupuestaria en inversión pública en los gobiernos municipales es baja, al contrario el gasto corriente se ejecuta con eficacia, es el denominado gasto de funcionamiento, existe por tanto una dicotomía en la ejecución de inversión pública frente al gasto corriente, y la débil ejecución de proyectos en particular no  contribuye al desarrollo local de los municipios, para ello debemos incrementar la ejecución de las obras publicas contempladas en el POA15 de los municipios. Sin embargo aclaramos que no todos los municipios del Chaco Boliviano son ineficientes en la ejecución del gasto público conforme se pudo verificar.
  • Este extremo de la baja ejecución presupuestaria en inversión pública en el país es un problema recurrente en la administración financiera de las entidades públicas, caracterizadas por su escasa eficiencia y eficacia en el logro de resultados. “”La capacidad institucional se mide por la eficiencia y eficacia con que ejecuta su Plan Operativo Anual (POA) y por ende el cumplimiento de su Plan de Desarrollo Municipal, y el impacto en el bienestar social””. 16Zegarra,B.( 2011).
  • Una muestra de esta falta de capacidad de gasto, es la acumulación de saldos en  bancos sin ejecutar en cuentas fiscales del sector público, las cuales se han duplicado en menos de tres años, según la Fundación Jubileo. “”A febrero de 2013, el saldo en bancos era de 26.736 millones de bolivianos, equivalentes a más de $us 3.800 millones, de acuerdo con datos del Ministerio de Economía y Finanzas. Las entidades públicas que no ejecutaron sus presupuestos son los municipios (35%), los gobiernos departamentales (21%), las instituciones de Seguridad Social (17%) y las universidades públicas (9%). 17 Los $us 3.800 millones estancados en cuentas fiscales son equivalentes a más de un año y medio de recaudación de la renta hidrocarburífera del país””.
  • Subsiste la principal demanda de los municipios que tiene relación con los saldos de Caja y Banco al cierre fiscal. “Son saldo de recursos de la gestión, que no se han gastado (no ejecutados), y que normalmente con una resolución municipal se podrían reformular o en algún momento incorporar al Plan Operativo Anual (POA)”, pero conforme al actual ordenamiento administrativo vigente en el país (Ley Financial), estos recursos para ser utilizados requieren ser reformulados y aprobados previamente por la Asamblea Legislativa para poder ser ejecutarlos.
  • En síntesis, los gobiernos municipales a pesar de tener recursos, no tienen capacidad de gasto  y eso significa que no hay efectividad en la ejecución de los planes operativos de gestión de estas instituciones, porque quienes administran los mismos carecen de la suficiente experiencia o por la inoperancia de estos, se termina afectando al desarrollo local de nuestros municipios por la pobre ejecución de los recursos presupuestados.

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1 LAURENCE E. LYNN, JR BARRY BOZEMAN, INTRODUCCIÓN: DOS CONCEPTOS DE GESTIÓN PÚBLICA, p.49.

2 Douglas North La teoría económica neo-institucionalista y el desarrollo latinoamericano (1993a:13)

3 Zegarra, B. ( 2011)  Indicadores de eficiencia y eficacia en la inversión pública e impacto en el desarrollo local de la gestión municipal, La Paz, País: Bolivia. Ed. UMSA.

4 Los nuevos instrumentos de la gestión pública: Guillem López Casasnovas (director) Jaume Puig-Junoy Juan José Ganuza Ivan Planas Miret Edición electrónica disponible en Internet: www.estudios.lacaixa.

5 Plan Operativo Anual.

6 PEREZ, M “El Municipio como agente Dinamizador del Desarrollo Económico Social” 1997,Cuadernos del CLAEH

7 Sistema de Administración Financiera y de Control Gubernamental Ley 1178.

8 Tesoro General de la Nación

9 ALBERICH, T. (1999): «Gestión Pública, participación ciudadana y desarrollo local», Política y Sociedad, compendio p.4-12

10 Autor: GUY PETERS, B. Título: FUTURAS ALTERNATIVAS PARA LA ADMINISTRACION PUBLICA ISSN: 1134-6035Revista: Gestión y Análisis de Políticas Públicas

11 Varela Álvarez, Enrique José (2010)Gestión pública y gobernanza local en perspectiva comparada: las políticas públicas de modernización administrativa en los gobiernos locales de Galicia y el norte de Portugal. [Tesis Doctoral]p.116.

12 Decreto Supremo  que rige los procesos de contratación del sector público.

13 La ejecución del POA en las alcaldías fue del 56%. (2013, 28 de enero de 2013) El Día, p.portada.

14 La nueva gestión pública: evolución y tendencias ISABEL MARÍA GARCÍA SÁNCHEZ, Universidad de Salamanca, (2007).

15 Plan Operativo Anual.

16  Zegarra, B. ( 2011)  Indicadores de eficiencia y eficacia en la inversión pública e impacto en el desarrollo local de la gestión municipal, La Paz, País: Bolivia. Ed. UMSA.

17 Fundación Jubileo. (2013) informe periódico.


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