Observatorio de la Economía Latinoamericana

 


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía Latinoamericana

 

AMÉRICA LATINA Y LA NECESIDAD DE FUNDAMENTACIÓN DESDE BASES JURÍDICAS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN REGIONAL

 

Carlos Justo Bruzón Viltres (CV)
Universidad de Granma, Cuba
cbruzonv@udg.co.cu


Resumen: El propósito fundamental del siguiente artículo es analizar algunos aspectos relacionados con el proceso de integración regional en América Latina y la necesidad de crear las bases jurídicas para la formación de un esquema que posibilite la plena unidad continental, sustentada en el Derecho. Algunos elementos, como la subregionalización o fragmentación de estos procesos y su proyección esencialmente económica, así como otros obstáculos, impiden alcanzar una adecuada fundamentación desde bases jurídicas de la integración latinoamericana, definiendo aquí el alcance e importancia de esta categoría, y su posible realización a través de la configuración de algunos modelos, como el confederal, al menos transitoriamente, en nuevos esquemas como el ALBA, para abrir paso a una integración superior.

Abstract: The main purpose of the following paper is to analize some aspects relationed with the regional integration process in Latin America, and the need to create the legal basis for the formation of a scheme that to render possible the whole continental union, supported in the Law. Some elements, like a great number of the sub-regional cooperation schemes and the essentially economical projection of them, and other obstacles, make impossible to reach a fit foundation of the Latin America integration from legal basis. It will be explained here the importance of this category, and its possible application to transitory models (the confederal, for instance) in a new mechanisms of integration, like the ALBA, to make way for a superior integration.

Palabras claves: Integración regional, América Latina, modelos confederales, fundamentación jurídica de la integración regional, ALBA.

Key words: Regional integration, Latin America, confederal models, legal basis of the regional integration, ALBA.
 

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Bruzón Viltres, C.J.: “América Latina y la necesidad de fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº 114, 2009. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/09/cjbv.htm



1. Palabras preliminares

La idea de abordar el tema de la integración regional en América Latina va convirtiéndose cada vez más en un difícil reto. La multiplicidad de enfoques con que se analiza el fenómeno integracionista en nuestro subcontinente y las propias disyuntivas a las que se enfrenta por momentos ha conllevado a un crecimiento sustancial de estudios teóricos, lo que en ocasiones se revierte en una suerte de campo minado, en el que es peligroso adentrarse, pero donde no caben dudas que siempre quedan aristas del problema sin explorar o por lo menos insuficientemente tratadas, o donde emerge la necesidad de introducir el debate y la discusión con la intención de arrojar más luces sobre el entramado de realidades que afectan el desarrollo de la integración en nuestra área geográfica.

Con avances momentáneos en un proyecto u otro, América Latina se encuentra en circunstancias donde ciertos pasos en el ámbito de la integración pueden determinar la suerte de nuestros países, no superándose aún las dificultades que han contribuido al saldo negativo de la fragmentación real de los procesos integracionistas regionales y la inacabada fundamentación jurídica de varias de sus propuestas. Formaciones de nuevos bloques y alternativas no faltan, algo que da vitalidad a este proceso en el continente, pero la aspiración máxima de aglutinar en torno a un gran proyecto continental a los Estados latinoamericanos e incluso caribeños, no parece por el momento consolidarse. Por otra parte, a la par que la teoría económica o la perspectiva social crecen como puntales en la conformación de sólidos mecanismos integracionistas, se mantiene la deuda que para con el Derecho y sus instituciones ha contraído la integración latinoamericana.

En este contexto este breve artículo pretende analizar algunos de los puntos de alguna manera relevantes en la comprensión de la dinámica de la integración continental, esencialmente relacionados con la necesaria fundamentación desde bases jurídicas de este proceso, tratando para ello de mantener una perspectiva crítica, aunque solo se trate de acercamientos a cuestiones elementales ligadas al papel del Derecho, y de manera particular el Derecho Internacional Público, en la construcción de una sólida estrategia integracionista que supere definitivamente los ribetes de subregionalización que caracterizan lo hecho hasta hoy en esta área. Paralelamente se realiza una valoración preliminar de las potencialidades de proyectos como la Alternativa Bolivariana para las Américas, en la aspiración de proveer un modelo a seguir, al menos transitoriamente, para consolidar aspectos estratégicos en la integración, capaces de encontrar en las instituciones jurídicas el sustento necesario, más allá de la teorización en el ámbito económico, mercantil o financiero, que por cuestiones de rigor tienden a imponerse en los debates sobre los derroteros de la integración continental.

La pretensión de aludir a estas temáticas intentando ciertas posiciones críticas me parece necesaria. Pero más necesaria aún considero debe ser la flexibilidad y la apertura que deben imponerse en los sectores tanto políticos como doctrinales, para escuchar y valorar proposiciones, que nunca serán suficientes mientras no se alcance lo que no equivale ya a un sueño o una aspiración históricamente fundada, sino un imperativo: la formación de una verdadera integración continental.

2. Los principales procesos integracionistas en América Latina: potencialidades y limitaciones en el camino hacia un modelo que garantice la plena integración continental.

En América Latina se desarrollaron experiencias que fueron pioneras en la integración, anteriores incluso a la formación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, por ejemplo. Pero a diferencia de Europa, en nuestro continente “ninguno de estos precedentes llega a concretarse en definitiva, por inmadurez de condiciones históricas e interferencias externas, y por fundarse solo en afinidades culturales, coincidencias políticas o urgencias económicas de carácter coyuntural” . Posteriormente se definen los primeros pasos en el proceso integracionista continental, sobre todo en la década de 1960, ampliándose los mecanismos de cooperación y coordinación del área latinoamericana en los años setenta y particularmente en los noventa.

En este escenario surge el Mercado Común Centroamericano (MCCA) , que entra en vigor a partir del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito en Managua, el 13 de diciembre de 1960 y que se ha ampliado a través de la firma de varios acuerdos y protocolos como parte de la configuración del Sistema de Integración Centroamericano; la Comunidad del Caribe (CARICOM) , a partir del Tratado de Chaguaramas de 4 de julio de 1973; la Comunidad Andina de Naciones (CAN) , que tenía como precedente el Grupo Andino creado mediante el Acuerdo de Cartagena de 1969, modificado por el Protocolo adoptado en el seno de la VIII Reunión del Consejo Presidencial Andino, que sesionó en Trujillo en el año 1996; el Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) , adoptado en 1994; el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) , fortalecido mediante el Tratado de Asunción de 1991, aunque sus primeros pasos venían produciéndose desde 1985 , y más recientemente, la Unión de Naciones del Sur (UNASUR) , cuya versión final del tratado constitutivo fuera ratificada en Brasilia, en mayo de 2008.

Entre los denominados mecanismos de articulación de la integración continental se encuentran la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) , que fue constituida en 1980 a través del Tratado de Montevideo, en reemplazo de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC); el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) , producto del Convenio de Panamá de 17 de octubre de 1975 y la Asociación de Estados del Caribe , como mecanismo de cooperación, instituido en julio de 1994 y compuesto por una amplia membresía de Estados. El Grupo de Río constituye otro de los foros de consulta política en el continente, con resultados apreciables en la actualidad, y al que ha sido incorporado recientemente como miembro pleno Cuba. Existen otras áreas en las relaciones de cooperación, como el Espacio América Latina + Caribe + Unión Europea.

Lo más significativo respecto a estos mecanismos presentados responde, precisamente, a las formas o los niveles que dentro de la integración han adoptado y en qué medida aportan a la fundamentación desde bases jurídicas al proceso integracionista continental.

La primera conclusión que puede obtenerse es que en la mayoría de los ejemplos citados nos encontramos ante esquemas de cooperación económica o en el mejor de los casos, de integración económica, lo que no presupone la ausencia de instancias de decisión o coordinación de naturaleza política y de un marco normativo adecuado al papel, funciones y objetivos que cumplen estos esquemas, pero que dista regularmente de ofrecer una solución a la configuración jurídica de la integración continental in extenso.

El Tratado de Integración Económica Centroamericana, con el SICA como complemento, responde, por ejemplo, a un mercado común como forma de integración.

El CARICOM de igual manera se configura como comunidad y mercado común, lo mismo que la CAN, con el primer atributo, el de comunidad económica, con más fuerza .

En el caso de la CAN ha existido la tendencia a buscar fórmulas cercanas o inspiradas en el modelo supranacional . Sin embargo, en su seno se advierte un proceso de debilitamiento, agudizado por controversias políticas y económicas recientes entre sus miembros. Actualmente la situación de este esquema se muestra muy compleja, y las aspiraciones de construir un espacio de integración sobre los pilares de la aplicabilidad directa y preeminencia de un Derecho Comunitario, a semejanza del modelo europeo, parecen cada vez más difíciles. No obstante, debe reconocerse el valor que se ha ofrecido a la fundamentación desde bases jurídicas de su proceso de integración, saldo positivo ineludible de la CAN.

En el Mercado Común del Sur “la integración económica continúa siendo la finalidad primordial y básica (…) y la última razón de ser del esfuerzo conjunto de integración que llevan a cabo estos Estados” . Algunas opiniones reiteran que en la más estricta realidad solo nos encontramos “frente a una unión aduanera imperfecta y a una zona de libre comercio incompleta” . Esto no significa desconocer el importante papel de la base intergubernamental, que constituyó una de las notas esenciales que permitió el nacimiento de MERCOSUR, y la obligatoriedad de recurrir por vía jurídica, ante cualquier intento de modificación estructural. Pero, a la vez, este hecho supone el desarrollo de un proceso de integración de características limitadas al campo de lo intergubernamental, sin que sus normas sustentadoras impliquen una transferencia de atributos propios de la soberanía estatal hacia una estructura ubicada por encima de los Estados descartándose también la tendencia a la supranacionalidad .

La Unión de Naciones del Sur , por su parte, ha avanzado en los fines de crear un esquema que supere la perspectiva de la integración económica, trazándose como objetivo “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos”, como establece el artículo dos de su tratado constitutivo, no obstante existir algunos elementos discutibles en torno a la fundamentación desde bases jurídicas de la integración que este modelo propone.

Respecto a la Asociación Latinoamericana de Integración y el SELA, se conviene en caracterizarlos como mecanismos de articulación, no esquemas de integración en sí, y ya hemos analizado además la naturaleza de la Asociación de Estados del Caribe.

Se han tomado algunos de los esquemas presentes en el contexto latinoamericano actual, sin la intención de abarcar otros que, o bien existen en una porción geográfica más reducida o entre unos pocos Estados, o se mantienen como un proyecto no concluido o en proceso de negociación, que puede ser, incluso bilateral, como ha sucedido con algunas propuestas hemisféricas encabezadas por Estados Unidos bajo fórmulas basadas en la bilateralidad y el compromiso -que puede llegar a ser presión-. Pienso, en sentido general, en esquemas como el Grupo de los Tres, el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA) o el CAFTA+DR.

De tal manera, puede afirmarse que la mayoría de estos proyectos no rebasan la perspectiva de una integración económica. El caso de MERCOSUR, con su indudable peso en el desarrollo económico sudamericano y la búsqueda de sustento político en las más importantes decisiones que se toman en su seno, así como el marco normativo que ha implementado lo convierten en uno de los mecanismos sobre los que se posee cierta confianza y, para muchos, en el ámbito de la teoría y la práctica económica y también jurídica, resulta el modelo más cercano a la idea de integración que debe desarrollarse en nuestra área geográfica. Sostengo, a pesar de esto, que su proyección hacia el resto del continente es limitada y, por lo tanto, no brinda una definitiva solución a la problemática del esquema integracionista más viable para alcanzar la unidad latinoamericana más allá de los términos económicos planteados, y sobre todo, con una plataforma jurídico-política adecuada.

La Unión de Naciones del Sur, en este instante, puede servir como una muestra positiva de lo que sería el empeño futuro para alcanzar la integración continental, en dimensiones más amplias, siguiendo los términos para aceptar adhesiones de otros Estados fuera de los límites del subcontinente sudamericano que introduce en su tratado fundacional. Está, sin embargo, el análisis de la proyección de este modelo: si deberá absorber de otros esquemas subregionales -propósito que, inicialmente, se limita a reconocer la importancia de incluir “todos los logros y lo avanzado por los procesos de MERCOSUR y la CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más allá de la convergencia de los mismos”, evidentemente como parte del carácter flexible y gradual con que se concibe este proceso de integración (Preámbulo del Tratado constitutivo)-, aunque en algunos casos, como el MERCOSUR, las fortalezas son superiores, en contraposición a las realidades de la CAN, que como se ha dicho, atraviesa por un momento complicado y, si en definitiva, conducirá a América Latina a la formación de una estructura supranacional , como vía para lograr el propósito de extender la integración a toda la región latinoamericana, con todas las reservas que se conocen en torno a algunos temas, como el de la soberanía estatal, y las limitaciones que en cuanto a la propia denominación y alcance preliminar posee esta estructura que recién se estrena en el contexto político y económico del área. Este esquema, a mi juicio, ha sido conformado cautelosamente, cuidando algunos modelos preexistentes y sin una propuesta inmediata de constitución de un mecanismo político-jurídico superior.

No existe, por tanto, un modelo que satisfaga completamente las necesidades de dar cauce a la integración en América Latina, por lo pronto, pero esto no impide que pueda concluirse que sí aparecen puntos de interés en varios de los esquemas actuales y además proyecciones muy serias, aunque se mantenga la deuda con la fundamentación desde bases jurídicas del proceso integracionista, puesto que las temáticas del desarrollo económico no han encontrado refugio en las potencialidades del Derecho y las vías concretas de avanzar en la definitiva integración regional que nos proponemos se ven obstruidas, mientras las emergencias en estos campos particulares de la cooperación y el intercambio comercial y financiero dominan la agenda de los proyectos integracionistas, todavía lastrados por la subregionalización. Una cuestión es cierta: la grave situación por la que atraviesa el mundo en estos sectores se siente con especial repercusión en las economías latinoamericanas dañadas, entre otros factores, por las políticas neoliberales y, por ende, son las formas de paliar la crisis las que prevalecen; pero tampoco debe olvidarse que el recurso de la integración responde precisamente a la necesidad de contrarrestar los efectos de un embate al que difícilmente pueda sobrevivirse de forma aislada, y que posponer la hora de emprender con seriedad el rumbo hacia el esquema más viable para alcanzar una integración superior cobrará, tarde o temprano, un alto precio. Este mismo argumento de la no complementariedad, de la fragilidad y las asimetrías de nuestras economías puede interpretarse como uno de los obstáculos en el logro de la unidad continental, no obstante, en reiteradas ocasiones se ha expresado que nos enfrentamos a uno de los momentos coyunturales, y por tanto decisivos, para dar un gran paso en la formulación definitiva de los cauces de nuestra integración, como respuesta necesaria e inminente de esta crisis real y con perspectivas de prolongarse. Debe, por tanto, interpretarse este hecho, en sentido contrario: no como un óbice en nuestras aspiraciones como continente, sino en un elemento aglutinador, en un propósito compartido, que deberá ir más allá de las fórmulas tradicionales, que si en alguna medida han resultado exitosas, solo lo ha sido a una escala limitada, nunca con un alcance regional latinoamericano y caribeño.

2.1. La Alternativa Bolivariana para las Américas .

La Alternativa Bolivariana para las Américas surgió como un proyecto de cooperación, que sistematizaba la iniciativa de los gobiernos de Venezuela y Cuba de encontrar en el intercambio solidario de bienes y servicios el equilibrio en el desarrollo de nuestros pueblos. Los pilares sobre los que se sustenta esta propuesta -y que constituyeron sus fundamentos originales- se concentran en torno a la cooperación en sectores tan sensibles como el energético, salud pública, educación, entre otros.

Desde diciembre de 2001 hasta el presente, este esquema no solo se ha ido ampliando en Estados que se han integrado, sino en la propia estructura y en su proyección. De tal manera, la Alternativa Bolivariana para las Américas se ha convertido en una propuesta seria de integración, sobre la que se hace necesario un riguroso análisis desde la perspectiva jurídica. Probablemente en cuarenta años de esfuerzos integracionistas ningún proyecto como el ALBA ha sido capaz de aglutinar estrategias de solidaridad y cooperación, más allá del intercambio económico que ha sido el eje que sostiene a la mayoría de las propuestas de integración subregional en América Latina.

A pesar de estas realidades, en un sector importante no es observada esta alternativa como un proyecto prometedor para el área, potencialmente generador de un esquema de integración superior. Existe un criterio que reduce la efectividad del ALBA a un simple acuerdo de cooperación, que en última instancia será absorbido por alguna de las propuestas de mayor dimensión continental, probablemente la propia Unión de Naciones del Sur. Si bien este proyecto no es perfecto y posee limitaciones reales, lo que trata de valorarse en esta oportunidad son precisamente las potencialidades existentes para abrir paso a una integración en mayor grado, que defina entre otros aspectos un adecuado marco jurídico y que sea capaz de complementar los temas económicos con los políticos y sociales.

No es, como advirtieron algunos, un proyecto con un destino incierto y limitado en el tiempo y el espacio. La incorporación de Honduras y Dominica , y recientemente, al concluir la reunión de la Comisión Política del ALBA , la posición de interés mostrada por Ecuador de convertirse en miembro pleno de esta alternativa, demuestran todo lo contrario. Es más, a pesar de contar aún con una membresía reducida, ha superado los espacios geográficos para aglutinar Estados de América del Sur, Centroamérica y el Caribe. La cooperación energética representa un firme pilar. A esto deben sumarse los planes de intercambio justo de bienes y servicios -ejecutados en muchos de los casos de acuerdo a la normativa del Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP) , y en particular mediante los proyectos grannacionales , figura novedosa incorporada en la Alternativa Bolivariana para las Américas- y el papel de los recursos humanos, como sucede en las misiones sociales. Los servicios médicos y educacionales, los planes de desarrollo endógeno, los foros sociales que se han constituido y los movimientos en defensa de la paz y los derechos de los pueblos complementan este proyecto, que a mi juicio ha superado su condición de simple marco de cooperación para fraguar como esquema de integración.

Los anteriores factores resultan de profunda importancia al momento de evaluar el escenario donde puede darse un primer y fundamental paso en aras de lograr la plena integración continental, sobre la base no solo de los presupuestos económicos, políticos y sociales, con tendencia a resultar favorables en el contexto actual, sino además de los fundamentos jurídicos e institucionales que, ineludiblemente, deben sostener el proceso integracionista en América Latina, una vez determinada la vía más correcta para concretarlos, empeño al que debe dirigirse la atención con la urgencia requerida.

3. El debate en torno a las fórmulas para la integración y su incorporación en el proceso integracionista continental.

Independientemente de la posibilidad de la existencia de distintas fórmulas aplicables a la integración regional, que presuponen emplear las herramientas que el Derecho ofrece en aras de construir un proceso fundamentado jurídica y políticamente, se hará referencia en esta oportunidad a dos de los modelos que más atención han deparado de la comunidad académica en general, y que en alguna medida han sido llevados a la práctica en distintas áreas geográficas, aun cuando no exista consenso en su denominación definitiva, y puedan verse relativizados por algunas especies novedosas en el amplio marco de formulaciones teóricas y caracterizaciones propias de un proceso en construcción: el modelo supranacional, y el confederal.

La alternativa supranacional, sobre la que parecen configurarse las principales instituciones y normas en la Unión Europea, da muestras de haber ganado espacios, consolidando los mecanismos jurídicos necesarios para encauzar el proceso de integración . Políticamente ha sido aceptada, a pesar de quedar puntos del debate sin cerrar como sucedió, por ejemplo, con la cuestión de la adopción de una Constitución para Europa . Pero el hecho ya de pensar y poner a examen este particular demuestra la confianza y la necesidad de acudir al Derecho para dejar bien sellados los compromisos entre los sujetos participantes en este proceso.

Respecto a la Unión Europea, tanto para los que comparten este criterio como para quienes ofrecen sus reservas, debe apuntarse que se ha convertido en una especie de referente, lo que no equivale a decir que sea de obligatoria reproducción en otras áreas geográficas, como la nuestra. En materia de desarrollo jurídico, el Derecho Comunitario -o en buena técnica, el Derecho Europeo- se ha realizado amplia y eficazmente, lo que equivale a decir que esta estructura goza de un fundamento normativo sólido. Lo mismo sucede respecto a la institucionalidad, que es una de las facetas que permite valorar el grado de desarrollo de determinado proceso de integración regional. No puede asumirse que es un esquema perfecto, ni que en su funcionamiento es infalible. La tendencia a la supranacionalidad va demostrándose -aunque se ha reiterado lo peligroso de los términos absolutos-, al menos a través de sus órganos comunes (especialmente el Consejo, la Comisión, el Parlamento y el Tribunal de Justicia) , que en buena medida vienen a dibujar en un plano superior los tradicionales poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial), a pesar de la resistencia teórica que ha debido enfrentar .

Respecto a América Latina, sin embargo, aquí reside uno de los mayores problemas. Como se ha dicho, después de más de cuatro décadas de esfuerzos serios en la idea de integración, no ha podido arribarse, al menos por consenso, a la conclusión de cuál pudiera ser la vía más aceptable para emprender el proceso de integración continental más allá de las subregiones y los acuerdos multilaterales existentes, en ocasiones bastante restringidos o dispersos, de tal manera que ante esta primera fórmula propuesta nos encontramos con una férrea oposición, que se fundamenta en las mencionadas cuestiones de la soberanía y los nacionalismos , heredados de los procesos emancipatorios continentales. Se descuida la realidad impuesta por las condiciones actuales en el sistema internacional , donde la soberanía no puede observarse como atributo con carácter ilimitado dentro del Estado , sino que la necesidad de interrelación de los sujetos que forman parte de este sistema presupone la cesión de ciertas competencias tradicionalmente denominadas “soberanas”, muchas de ellas para favorecer precisamente el proceso de integración. A ello deben sumarse las reservas siempre empleadas contra todo lo que parezca proclive a copiarse, o incluso, imponerse, sobre todo si proviene de Europa .

Nada obliga a que se diseñe un modelo idéntico al que con matices de supranacionalidad se construye actualmente en el continente europeo. Pero nada puede, paralelamente, persuadirnos de que no es necesario llevar a otros términos nuestra integración, salvaguardar nuestras soberanías pero compartir lo que tenemos, ceder nuestros espacios en función del equilibrio continental, aliarnos estratégicamente para enfrentar las amenazas provenientes de lugares bien conocidos y cercanos, enfrentar con solidez las repetidas y cada vez más peligrosas crisis económicas y sociales, y también políticas.

En este sentido, la idea de integración latinoamericana probablemente no persiga formar una ciudadanía común en una primera instancia (aun cuando hemos corroborado las aspiraciones de esquemas como UNASUR de crear las condiciones para asumir la configuración de una ciudadanía suramericana, en la letra de su tratado fundacional, y cuando además se maneja el discurso inclusivo de la sociedad civil en la construcción de la integración latinoamericana), apelando a factores geográficos y quizás a estas cuestiones nacionalistas. La integración en América Latina puede prescindir si desea de un complejo entramado de instituciones, conformándolas con un mayor grado de sencillez y operabilidad. La unidad monetaria puede también esperar (si bien debe atenderse a las propuestas más recientes como el Sistema Único de Compensación Regional -SUCRE-, que comienza a circular como una interesante alternativa financiera para nuestra región). En definitiva, existen múltiples variantes para sortear los escollos que hoy vemos en la supranacionalidad, y para superar estas reservas que aún oponemos y que dificultan el anhelo de vernos formando un gran espacio de solidaridad e intercambio, sobre la base de fundamentos sólidos que en lo político y jurídico deberán construirse.

Debe, a su vez, confiarse en el robustecimiento de los principios de Derecho Internacional, particularmente el de igualdad soberana de los Estados , con las consecuencias que de él se derivan: el respeto a la autodeterminación, la no intervención en los asuntos internos, entre otros, que han sido promovidos y reafirmados en múltiples textos normativos y declaraciones de la Organización de Naciones Unidas y en los propios instrumentos convencionales continentales. Sería arriesgado asumir que la supranacionalidad es la fórmula idónea para nuestro continente, al final del largo camino por su unidad. Lo que es meritorio reconocer es que resulta una vía apropiada para sostener y comprometer jurídicamente a los actores de cualquier proceso de integración continental, haciendo posible su fundamentación desde bases jurídicas, llevándolo hacia los términos de plena integración jurídica.

En la propuesta confederal, al tiempo que se pretende conservar los atributos que se imponen como aparentes obstáculos en la configuración de un esquema supranacional, se convierte en la más viable en las circunstancias actuales, divisándose una posibilidad futura de alcanzar la unión de nuestras naciones, bajo normas e instituciones que por razones lógicas deberán echar manos a los presupuestos conceptuales y prácticos propios del modelo supranacional. Pero para arribar a ese estadio -si en su momento resultare lo más beneficioso para el destino de nuestros pueblos-, queda mucho por hacer, y en materia de fundamentación jurídica de la integración un camino posible pudiese ser la Confederación de Estados, que tiene en la Alternativa Bolivariana para las Américas un escenario adecuado para su implementación, como paso previo en la búsqueda de la completa unidad continental.

4. La fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional.

Con anterioridad se ha introducido el tema de la necesidad de sustentar jurídicamente el proceso de integración continental. Se ha empleado para ello el término fundamentación desde bases jurídicas de la integración regional, del cual se plantearán algunos aspectos sobre su alcance, y la motivación de esta propuesta conceptual en el marco de la estructura confederal.

Al hablar de la necesidad de fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional se pretende introducir la idea de la construcción de un esquema donde no solo se recurra a estos instrumentos jurídicos en el punto de partida sino donde sea posible crear bases duraderas, afianzadas por el Derecho, de tal suerte que el sentido de la integración sobrepase espacios regionales restringidos y, sobre todo, los aspectos de interés reducidos al campo económico, sumando también lo relativo a la participación de las sociedad civil a la agenda integracionista.

Al inclinarnos por la fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración debemos atender primeramente a las fórmulas más correctas de encauzar dicho proceso en nuestra área geográfica, determinando con claridad el papel de las normas de Derecho aplicables a este tipo de relaciones, que sin discusión, parten de la naturaleza internacional de los vínculos de cooperación e intercambio entre los Estados; debe observarse el impacto que jurídicamente puede tener la construcción de uno u otro esquema, sobre todo en el ámbito de las competencias soberanas en los marcos estatales y fuera de ellos, así como la preservación de los principios básicos de Derecho Internacional, que garanticen ante todo el respeto a las individualidades como premisa para la formación de espacios multilaterales; la creación de mecanismos institucionales rectores del proceso de integración, con capacidad para tomar decisiones de alcance general, con valor de normas jurídicas obligatorias y la determinación de los espacios de regulación normativa que atiendan los beneficios recíprocos y permitan compartir las cargas que todo esquema integracionista comporta. De igual manera, presupone la consolidación y perfeccionamiento de las regulaciones específicas de las operaciones comerciales y financieras, esenciales en un proceso de esta naturaleza. Estas bases jurídicas de la integración deben potenciar una unión más sólida, aun cuando la fórmula escogida no haga desaparecer al Estado-nación como categoría.

Resulta claro que fundamentar desde la perspectiva jurídica no puede reducirse a estos puntos supramencionados. Como tampoco supone el abandono de la teoría económica, y mucho menos de las concepciones políticas que determinan, en buena medida, el paso decisivo y definitorio.

En nuestro caso son muchos los obstáculos por salvar, que arrancan de nuestras particularidades como continente.

Entre los aspectos que “no colaboran para la integración de la región” se señalan las viejas disputas en el orden territorial que en su momento conllevaran a conflictos armados, desconfianzas y temores de países pequeños frente a sus vecinos más fuertes, la existencia de economías competitivas no complementarias y la presencia de problemas internos que no contribuyen con el equilibrio de determinadas regiones. De la misma manera, constituyen óbices en el logro de la integración continental la posición de determinados grupos elitistas en el poder que asumen y defienden intereses particulares por encima de los regionales, el desinterés cultivado por décadas de estrechar lazos de solidaridad y cooperación en el continente, el desprecio inicial a los aspectos políticos y sociales de la integración, complementado con la carencia de estructuras jurídico-institucionales en el proceso integracionista, la imposición de tendencias centrífugas y la exacerbación del nacionalismo, entre otros, como el afianzamiento de la dependencia respecto a estilos y tendencias foráneas . Estos elementos determinan, en buena medida, la ineficacia de algunos de los mecanismos integracionistas desarrollados en el continente y, fundamentalmente, impiden llevar a su más elevada expresión el propósito de unificación política y jurídica de los Estados latinoamericanos.

La fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional debe atender, elementalmente, a la necesidad de instrumentación jurídica de las relaciones que en el seno de la integración se producen, permitiendo apoyarse en el Derecho para la construcción misma del esquema apropiado, más ventajoso y viable, de acuerdo a las características particulares de la región, sin que obligatoriamente este modelo presuponga la marcha inmediata hacia la supranacionalidad. Hecho que no significa que se desconozcan los imperativos actuales que operan, cualesquiera sean los esquemas de integración implementados, en el concierto internacional, a decir, las necesarias aperturas que deben hacer los Estados y las progresivas cesiones de competencias soberanas, para hacer efectivo el principio de cooperación y el establecimiento de estructuras comunes a los fines de la conducción y regulación de este proceso.

Relacionado con la necesidad de fundamentación desde bases jurídicas y políticas del proceso integracionista latinoamericano se produjo una propuesta para la constitución de una Confederación de Estados, cuyas proyecciones podían concretarse en los marcos de Alternativa Bolivariana para las Américas. Esta idea no ha sido, sin embargo, sistematizada, y no aparece en los puntos de la agenda actual sobre los temas de la integración en nuestro continente. No presupone ello que no continúe teniendo validez, por lo que tratarán de brindarse en este epígrafe elementos que respalden este planteamiento, y que tiendan, en definitiva, a evaluar la importancia y viabilidad de su aplicación a los fines de dar un paso de avance en la creación del sustento jurídico y político de la integración regional.

4.1 La perspectiva confederal en el contexto de la integración latinoamericana.

Si escepticismos levanta la supranacionalidad aplicada al proceso de integración en América Latina, la idea de creación de una Confederación de Estados llega hasta observarse como una proposición rara. La historia latinoamericana cuenta con precedentes importantes en la formación de estructuras confederales. El proyecto de unificación continental buscó refugio en esta alternativa en más de una ocasión. Estuvo presente en las propuestas mirandinas y Bolívar fue defensor de este modelo. A grandes saltos, puede decirse que su constatación práctica puede hallarse en el Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua, elaborado y aprobado por la Asamblea Americana del Congreso de Panamá, que sesionó del 22 de junio al 5 de julio de 1826; la Confederación Granadina, compuesta por los Estados de Antioquia, Cundinamarca, Bolívar, Boyacá, Cauca, Magdalena, Panamá y Santander, antes de integrarse en 1861 la Unión Colombiana o la República Centroamericana que desde 1895 hasta 1898 revistió la forma de una Confederación, formada por Honduras, Nicaragua y El Salvador, por solo citar algunos ejemplos.

Pero como no se trata aquí de desarrollar toda una explicación histórica y teórica de esta institución , que bien puede encontrarse en los textos de Historia Universal, antigua y medieval, y fundamentalmente en los tratados sobre Derecho Político o Constitucional, la propia Ciencia Política, la Teoría del Estado e incluso el Derecho Internacional Público, me limitaré a exponer algunos elementos que considero relevantes .

La Confederación de Estados posee la capacidad, como modelo político-jurídico, de preservar atributos tan fielmente defendidos por los latinoamericanos, como la soberanía. Garantiza primeramente el sustento jurídico del esquema, puesto que nace como producto de un pacto de naturaleza internacional, de un instrumento convencional. Permite la conformación de una Asamblea o Conferencia como órgano permanente donde asisten representantes de los Estados confederados, se discuten y adoptan las principales líneas estratégicas que sirven de finalidad a este modelo, y se desarrolla la idea de una representación como entidad a los fines determinados por sus miembros, que históricamente han sido de defensa exterior, económicos, comerciales y políticos. Es una estructura política, pero con nexos jurídicos, donde si bien sus normas no poseen el carácter y la fuerza de una norma de Derecho interno o supranacional, sí contribuyen a la unificación de la voluntad de los Estados miembros, representándola y por ende obligándolos a observar las reglas y disposiciones emanadas de este tipo de esquema internacional . Reserva además a sus miembros los derechos de nulificación, en virtud del cual estos ejercitan “la facultad de analizar y declarar la nulidad de las leyes que rigen la Confederación, cuando entiendan que ellas afectan su propia soberanía”, y el de secesión, por el que “cualquiera de los Estados componentes puede siempre separarse de la Confederación”.

Estos elementos permiten validar la idea de proponer la creación de este esquema como paso de avance en la fundamentación desde bases jurídicas de la integración continental, sin que ello equivalga a decir que será un modelo perpetuo e insuperable.

Los propios arquitectos de la integración europea manejaron en algún momento la idea confederal y aún circulan interesantes y valiosos ensayos donde se alude a la perspectiva confederal en alguna etapa de la historia comunitaria.

Si de lo que se trata es de preservar los contenidos de la soberanía estatal, hasta estar más preparados para sacrificar algunos en aras de la consolidación del proceso de integración, esta es la fórmula que mejor cuida de estos intereses. Si el temor es sobre los nacionalismos, la propuesta confederal incluye normas que van a sus Estados miembros, no a sus ciudadanos directamente. En todo caso habrá que echar mano a los mecanismos de incorporación de los tratados internacionales a los ordenamientos jurídicos internos, para que surtan efectos las decisiones de la Confederación en el plano interno, así como no habrá ciudadanos “comunes”, o como se expresaba a la vieja usanza “súbditos” de esta unión.

Como alianza estratégica es fundamental. Y no se hace referencia a simples alianzas sino a las que fundamentadas en una voluntad política y sustentada en un marco jurídico adecuado, nos permita enfrentar las amenazas tanto militares como económicas provenientes de cualquier parte. Es un mecanismo preventivo, disuasivo, superador de crisis y amenazas.

Puede entonces que su existencia no pase de ser temporal, allanando el camino a fórmulas superiores de integración jurídica, pero creo que constituye un esquema válido, viable en las condiciones de América Latina y necesario a la luz de las deudas con la fundamentación jurídica del proceso integracionista que persisten en nuestro contexto.

5. A modo de conclusión.

El intentar esbozar algunas ideas que de alguna manera se acercaran más a los retos desde el Derecho para con el proceso de integración regional, ha constituido una especie de experiencia reveladora. Respeto la multiplicidad de criterios que en torno a esta temática se sostienen, pero también invito a pensar en la importancia que representa el hecho de que sean escuchadas y analizadas todas las propuestas que en el contexto latinoamericano actual emerjan como posibles soluciones a la necesidad de extender el proceso de integración regional a nuevos y fortalecidos esquemas, con la garantía de un sólido fundamento jurídico. También debe pensarse en que las propias realidades por las que atravesamos, las circunstancias hoy planteadas, demuestran cada vez más que van quedando muy pocos caminos fuera del que nos conduce a integrarnos plenamente, para sortear las graves crisis y amenazas que se ciernen sobre nuestros pueblos. Concluyo con algunas ideas que estimo esenciales en este artículo:

I. La realidad de la fragmentación o subregionalización que afectan el proceso de integración de América Latina, lo que obstaculiza por el momento la construcción de un proyecto definitivo para alcanzar la unidad continental.

II. La necesidad de fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional a partir de la formación de un esquema afianzado en instrumentos jurídicos que permitan vincular más efectivamente a los Estados de la región, superador de la perspectiva económica, para incorporar otras áreas de la cooperación y el intercambio solidario.

III. El necesario análisis de otro procesos de integración, como el europeo, para arribar a la convicción de que solo a través de un marco jurídico que no solo vincule sino que además tienda a asegurar algunos elementos relevantes de sus Estados miembros puede pensarse realmente en una integración continental consolidada, lo que no equivale a decir que sea obligatoria la reproducción de estos esquemas.

IV. La importancia de atender algunos puntos que sustentan la tesis de la fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional, entre ellos, la determinación de las fórmulas más correctas para encauzar dicho proceso; el papel del Derecho y las normas aplicables a este tipo de relaciones; el impacto jurídico sobre las categorías fundamentales del Estado, como la soberanía, y su proyección sobre los principios de Derecho Internacional; la creación de una institucionalidad propia para el esquema adoptado; y la consolidación y perfeccionamiento de las regulaciones normativas específicas para el resto de las relaciones que con carácter multifacético se desarrollen.

V. El hecho confirmado de la tendencia marcadamente económica de los proyectos integracionistas desarrollados en el continente, lo que condiciona disten regularmente de ofrecer una solución a la configuración jurídica de la integración continental, más allá de estos espacios subregionales, distinguiendo los aportes y perspectivas de esquemas como MERCOSUR y la recientemente creada Unión de Naciones del Sur, válidos a la hora de exponer el modelo definitivo de integración en América Latina.

VI. La formulación de dos vías fundamentales para sustentar jurídicamente la integración regional: la supranacionalidad y el modelo confederal, debatiéndose en torno a su eficacia toda vez que subsisten reservas derivadas del cauteloso tratamiento de la soberanía estatal y los nacionalismos en Latinoamérica.

VII. Las posibilidades de conformar un esquema de mayor sencillez y operabilidad que sea consecuente con nuestras realidades y potencialidades, basado en la idea de la Confederación de Estados como esquema viable en las condiciones de América Latina, o al menos preliminarmente en los marcos de la Alternativa Bolivariana para las Américas, para asegurar la fundamentación jurídica del proceso de integración y allanar el camino hacia formas superiores de integración jurídica en el continente.

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