Observatorio Economía Latinoamericana. ISSN: 1696-8352
Ecuador


GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA: APLICACIÓN DE LAS NORMATIVAS VIGENTES EN LA ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL GASTO CORRIENTE EN UN GOBIERNO LOCAL EN LA REPÚBLICA DEL ECUADOR

Autores e infomación del artículo

Germania Elizabeth Pardo Jiménez*

John Eddson Burgos Burgos**

Universidad Técnica de Machala

gpardo_est@utmachala.edu.ec

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RESUMEN

El propósito de la presente investigación es analizar la evolución del presupuesto público, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y presentar las normativas y el proceso que se debe seguir y cumplir para elaborar el Presupuesto Público de Gasto Corriente de un Gobierno Local en la República del Ecuador. Realizamos una investigación bibliográfica, tomando como base al Sistema de Administración Financiera del Ecuador y experiencias de otros países. Conociendo ya el contexto necesario para el cumplimiento del presupuesto procedemos a diseñar una matriz donde reflejamos las estimaciones de gastos corrientes de un determinado periodo obteniendo como resultado el Presupuesto de Gasto Corriente. Finalmente concluimos que para la elaboración del Presupuesto Público se debe cumplir con la normativa vigente y esto permitirá una distribución adecuada de los recursos, para el cumplimiento de las competencias de los Gobiernos Locales y el desarrollo territorial de su entorno.

ABSTRAC

The purpose of this research is to analyze the evolution of the public budget, citizen participation, accountability and present regulations and the process to be followed and met to prepare the Public Budget current expenditure of Local Government in the Republic From Ecuador. We conducted a literature search, based on the Financial Management System of Ecuador and experiences from other countries. Knowing and the need for compliance with the budget we proceed to design a matrix estimates reflect current costs of a given period resulting in the current expenditure budget context. Finally we conclude that for the preparation of Public Budget must comply with current regulations and this will allow an adequate distribution of resources for the fulfillment of the powers of local government and regional development of their environment.
Palabras Clave - Keywords: Presupuesto público, Budget public, Gasto corriente, Current expense, Gobierno Local, Local government, Participación ciudadana, Citizen, participación, Normas presupuestaria, Rules budget.
Código JEL  H30 Generalidades -  H72 Presupuesto y gasto de la administración estatal, autonómica y local.



Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Germania Elizabeth Pardo Jiménez y John Eddson Burgos Burgos (2016): “Gestión financiera pública: aplicación de las normativas vigentes en la elaboración del presupuesto del gasto corriente en un gobierno local en la República del Ecuador”, Revista Observatorio de la Economía Latinoamericana, Ecuador, (agosto 2016). En línea: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ec/2016/presupuestos.html

http://hdl.handle.net/20.500.11763/ec-16-presupuestos


INTRODUCCIÓN

Las políticas fiscales surgen como salvataje de la salida a la recesión de la economía en los países, desconcentrando la responsabilidad del manejo de la gestión financiera, (Cruz, Moritz; Lapa 2012). El presupuesto es un instrumento del gobierno para promover la rendición de cuentas y la eficacia, y no solamente un vehículo para la asignación de recursos y el control de gastos. Por tanto, en la actualidad ha cobrado fuerza su significado como insignia de un buen gobierno, (Gutierrez 2015). Los presupuestos públicos tienen una connotación de ser participativos para mejorar la prestación de servicios básicos y de gestión debido a que los usuarios deben ejercer la fiscalización, (Cabannes 2004).

Al referirnos al presupuesto público es necesario hacer un recorrido bibliográfico en orden jerárquico, los cambios presentados en la Constitucion de La Republica Del Ecuador (2008) la que  establece en su Art. 242 la organización del territorio será a nivel nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial los que se constituyen gobierno locales; en el art. 279 sobre la conformación de un Consejo de Planificación, designando competencias estratégicas y concurrentes para el desarrollo sostenible y sustentable de los gobiernos su nacionales, indicando también que cada competencia que el Gobierno asigne llevará consigo la asignación de recursos a través del “Código Orgánico de Ordenamiento Territorial Autonomía Y Descentralizacion” (2010) (en adelante COOTAD).
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (Gobiernos locales) pesé a las fuertes corrientes que generan inestabilidad económica, tienen la dura responsabilidad de satisfacer las necesidades básicas del territorio pues están más cerca a la ciudadanía con la visión de desarrollo, ejerciendo políticas que les permitan ser competitivos, (Gómez 2004). Todo esto conlleva a desarrollar Sistemas de Planificación que permitan usar de manera eficaz los escasos recursos financieros, (Cornejo 2008) generando herramientas como el Plan Plurianual de Inversiones y el Presupuesto Público, tomando de la mano al Consejo de Planificación que permitirá conocer de manera profunda las necesidades de la población.
Sobre Presupuesto Público existen escasos trabajos desarrollados, pero los suficientes para realizar la presente investigación, (Franciskovic 2013) en uno de sus trabajos describen principalmente que los instrumentos de planificación y presupuestación, nos encaminan hacia la generación de indicadores, la gestión por resultados evoluciona en la ejecución del presupuesto público, esto se liga a la disposición constitucional de la rendición de cuentas con los que podamos evaluar la eficacia, eficiencia y sostenibilidad de la distribución de los recursos.
Cuando analizamos el presupuesto público debemos referirnos a la participación ciudadana  como mecanismo democrático para fortalecer la democracia y mejorara las condiciones de vida de los ciudadanos, (Valverde, Karla; Gutiérrez and Sánchez 2013). Aun con estos elementos, la poca participación de los ciudadanos constituye uno de las principales problemática durante la elaboración del Presupuesto Público, ya que al mantener un “deficiente diseño del marco de acción” es decir que las instituciones generen la reglas del juego, genera dificultades para que exista un acercamiento entre las instituciones y la población más vulnerable.
El objetivo de la presente investigación es realizar una revisión de las normativas y el proceso que se debe seguir y cumplir para elaborar el Presupuesto Público de Gasto Corriente de un Gobierno Local. En él se hace referencias tomando en consideración que existen en el contexto trabajos relacionados al presupuesto público, más no se han realizado por componentes como se lo hace en esta investigación. Queremos contribuir y dar luces sobre la controvertida percepción que se tienen los ciudadanos sobre el presupuesto público y uno de sus componentes gasto corriente, (Pinilla, Diego; Jimenez, Juan; Montero 2013).
Otro aporte de la presente investigación es para que el ciudadano interiorice en forma práctica la elaboración de un presupuesto de gasto corriente y así mejorar y comprender el acceso a la información pública de un gobierno local y de su presupuesto en particular, (Giménez 2013). Hacemos énfasis en la desarticulación existente entre la decisión de la participación ciudadana en la elaboración del presupuesto público y el destino que les dan las autoridades, (Gómez 2004).
El documento queda estructurado de la siguiente manera: en la primera parte se analiza la normativa que regulan las fases de la elaboración del presupuesto, luego se obtiene las bases de información necesarias para el diseño del presupuesto. Se detalla la responsabilidad de la participación ciudadana. Se presenta un ejemplo sobre su elaboración y particularmente se da a notar la importancia que tiene la distribución de los recursos entre los componentes del gasto (corriente, producción, inversión, capital, aplicación del financiamiento), (Pinilla, et.al 2013).

EL PRESUPUESTO PÚBLICO

De acuerdo al Artículo 292 de la Constitución se determina que “El Presupuesto General del Estado es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados GAD’s”.
Se pueden encontrar cuatro grandes sectores en lo que se relaciona al presupuesto del país: Este análisis se delimita al presupuesto de los GAD’s, conforme el perfeccionamiento de sus procesos puede llegar a satisfacer en gran medida las necesidades de la población, pero cuando este no cubre las demandas sociales y empieza con un crecimiento acelerado, allí tiene que intervenir las instituciones, con el fin de tomar parte de los beneficios acumulados para redistribuirlos en obras, prestar servicios y así poder estabilizar la economía. Con este precepto podría aducir que mientras más riquezas se generen en una nación, provincia, cantón o parroquia, mayor será el Presupuesto Público que permita equilibrar su economía, (Constancio 1996).
De acuerdo al Manual de Contabilidad Gubernamental (2010) en concordancia con la Constitución del Ecuador define que el Presupuesto Público es una herramienta de política fiscal, en la que se plasma una estimación de los ingresos que se obtendrán y de los gastos en que se podría incurrir en el transcurso de un determinado periodo, tomando en consideración para su diseño de las “Normas Técnicas de Presupuesto” (2011) del Sistema de Administración Financiera (en adelante SAFI), el Código Orgánico de Finanzas Públicas Y Planificación  (2010), (en adelante COPLAFYP) y El COOTAD.
En cumplimiento a las normas vigentes para el desarrollo del presupuesto intervienen en este proceso el Ministerio de Finanzas, como órgano controlador, Autoridades Ejecutivas, Autoridades Legislativas, todo con el objeto de crear un equipo que coordinadamente genere una estructura que distribuya los recursos de tal manera que estabilice la economía del sector, siendo importante para su aprobación que existan integrantes de acuerdo a lo que estipula la Ley de participación ciudadana y control social, en concordancia con el Art. 100 de la Constitución de la República del Ecuador.
De acuerdo a lo que dictamina el COPLAFYP para la aprobación del presupuesto se necesita de la conformación del Consejo de Planificación en cada nivel de gobierno, que es una instancia no solo veedora, sino que tiene voz y voto en la toma de decisiones, ya que este sistema lo formarán:

  • El ejecutivo del gobierno local;
  • Un representante de la función  legislativa del gobierno local ;
  • Un representante de la unidad de planificación;
  • Tres representantes delegados del Sistema de Participación Ciudadana;
  • Un representante de los gobiernos locales de menor nivel.

En la ilustración 1presentamos un resumen de las principales normativas que se utilizan para la elaboración del Presupuesto Público.
El marco de referencia tendría su razón de ser ya que los recursos públicos son cada vez más escasos y las necesidades y exigencias de la ciudadanía van en aumento, por lo que es necesario contar con una herramienta que compatibilice esta realidad, (Iglesias 2010).
Con el cumplimiento de todas estas normativas se espera la estabilidad política y social de un gobierno local y en gran medida depende de la formulación y ejecución presupuestaria. (Hernández 2014) manifiesta que la política fiscal y el presupuesto público van en busca de la estabilización y crecimiento económico del territorio. El rol del presupuesto público como instrumento de los gobiernos locales para formulación de políticas públicas que exijan  utilizar sus recursos de forma responsable, con un norte que permita el desarrollo sostenido y sustentable de su territorio, (Broadbent and Guthier 1992).
Existen experiencias novedosas relacionadas a la planificación y presupuestación participativa, resultando  novedosa la articulación de las esferas sociales y políticas, (Gutierrez 2015). Reducir la desigualdad es muy frecuente en los discursos políticos, los habitantes de un territorio desean que traspolar modelos exitosos de otros gobierno para asegurar el éxito de políticas públicas implantadas en otros gobierno locales, (Ávila 2013). La mala asignación de recursos públicos tiene sus efectos como son los costos y los efectos sociales  según (Zhuang 2012).

1.1 Etapas y plazos para cumplimiento del presupuesto

Para el desarrollo del Presupuesto Público, el COOTAD es una de las herramientas legales que nos orienta sobre los plazos establecidos para el cumplimiento de cada una de las etapas del presupuesto, para este estudio profundizaremos en las tres primeras, que son la programación, la formulación y la aprobación del presupuesto.
El siguiente cronograma tiene el propósito de hacer cumplir cada una de las etapas necesarias para concluir con la aprobación del Presupuesto Público, las fechas indicadas de inicio y fin son de cumplimiento obligatorio, y en las que no se señala fecha de inicio, quiere decir que queda a criterio del responsable de esa actividad.:

ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

La estructura del presupuesto estará ceñida a las disposiciones dictadas en las normas vigentes, mismas que nos orienta a arrastrar valores del presupuesto de periodos anteriores, pero (Gutierrez 2015) en su publicación nos da un nuevo panorama “El presupuesto base cero”, que consiste en realizar un presupuesto como si fuera el primero, tal como su nombre lo indica; dejo esto como una alternativa para quienes quieran profundizar sobre nuevas maneras de realizar un Presupuesto Público.

2.1 Partes del presupuesto

El presupuesto está compuesto por tres elementos: ingresos, egresos y disposiciones generales, de los cuales profundizaremos sobre uno de ellos, “LOS GASTOS”. La orientación y destino de los recursos asignados, el rubro menos apreciado  lo constituye el gasto corriente, (Díaz 2001). 

2.2 Clasificaciones presupuestarias

Esta clasificación permite direccionar los recursos y la maximización del gasto corriente y la pretensión del beneficio político según  (Marroquín and Ríos 2012) permite organizar la información presentada por los solicitantes, luego el personal dotado de capacidades técnicas y administrativas mas la voluntad política de quienes regentan los gobiernos locales podrán  realizar la formulación y analizar las prioridades  de acuerdo a las necesidades, así como para poder tomar decisiones, (Hevia 2015).
Esta segmentación la define el Ministerio de Finanzas con el objetivo de crear catálogos y clasificadores que viabilice la uniformidad en la presentación de los presupuestos, La asignación de recursos públicos tiene su criterio y evolución, (Jáuregui 2014).

2.3 Catálogos y clasificadores del presupuesto público

Son herramientas emitidas por el Ministerio de Finanzas a través de la Subsecretaria de Presupuesto, que contienen los códigos necesarios para conformar las “claves presupuestarias” (ver Ilustración 4), como observamos cada catalogo principalmente se estructura con un código y la descripción o denominación del sector, función, espacio geográfico, de donde proviene sus recursos y por su puesto como se clasifican sus ingresos y gastos, tenemos:

2.4 Claves presupuestarias de gasto

La clave presupuestaria es el conjunto de dígitos tomados de los catálogos y clasificador presupuestario que permite relacionar el presupuesto con informes financieros y fiscales, está compuesta por los siguientes elementos:
El código que nos establece el Clasificador presupuestario, representa los ingresos, gastos y la aplicación del financiamiento, está compuesto por 6 dígitos y es el dato que más se utiliza para identificar los gastos que se efectúan dentro de las instituciones, lo demostramos en la siguiente ilustración:

2.5 Gastos

Los gastos son los desembolsos de recursos financieros estimados para un periodo determinado, que tienen una fuente de financiamiento, según lo determina el:
Código de Planificación y Finanzas Públicas, Art. 228.- Agrupamiento del gasto.- Los egresos del fondo general se agruparán en áreas, programas, subprogramas, proyectos y actividades. En cada programa, subprograma, proyecto y actividad deberán determinarse los gastos corrientes y los proyectos de inversión, atendiendo a la naturaleza económica predominante de los gastos, y deberán estar orientados a garantizar la equidad al interior del territorio de cada gobierno autónomo descentralizado.
La distribución eficaz del gasto público, permite maximizar los beneficios de la población, esto lo señala, (Marroquín and Ríos 2012) esto es reflejo de reducir los niveles de corrupción, priorizar las necesidades -identificar trabajos que no generan un beneficio igual al gasto que producen, (Díaz 2001).

2.6 Gasto Corriente

Son destinados para adquirir bienes y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades operacionales, de administración y transferir recursos sin contraprestación.

PASOS PARA EL DESARROLLO DE UN PRESUPUESTO DE GASTO CORRIENTE

El gasto corriente está relacionado a desarrollar programas sociales, en estos programas se considera el pago de remuneraciones, maquinarias e infraestructura, mantenimiento, reparaciones de equipos e instalaciones, (Arellano 2014). Los funcionarios públicos de los gobiernos locales direccionan las fases presupuestarias  al objetivo de permanencia en el cargo, dejando a un lado el crecimiento económico del territorio, (Marroquín and Ríos 2012).
Para efectuar correctamente el Presupuesto de Gasto Corriente de un Gobierno Local es necesario contar con los conocimientos antes descritos, una vez aprendido tenemos que obtener la información que nos muestra la Ilustración, nos la pueden proporcionar las Unidades de Presupuesto, Compras Públicas, Talento Humano y Planificación, mismas que en base a la normativa vigente como el COOTAD, Normas de Control Interno, COPLAFYP, son responsables directos de elaborar y mantener esta información:

4.1 ¿Qué hacer con toda la información?

  • Empieza por armar la matriz como se muestra en la Ilustración 10
  • Identificar de los catálogos los códigos que correspondan al Gobierno Local que perteneces (ver Ilustración 4 y Ilustración 5)
  • Identificar las Unidades Ejecutoras que tienen Gasto Corriente (opción 1 – Ilustración 9)
  • Identificar los Programas, Subprogramas, Proyectos y Actividad que tendrán Gasto Corriente (información proporcionada en la opción 3, 4 y 5 Ilustración 9), cada uno tiene un código definido por el área de Presupuesto (ver Ilustración 6)
  • Definir la naturaleza del gasto y determinar el concepto específico (ver Ilustración 7 e Ilustración 8)
  • Asignar los códigos de competencia, provincia, cantón, organismo, préstamo, función y fuente de financiamiento, según lo establezcan los catálogos presupuestarios
  • Asignar el valor estimado para su desembolso según lo establezca el PAC y Distributivo de personal, tomando en consideración los techos presupuestarios de Gasto Corriente establecidos (información proporcionada en la opción 1, 2, 3 y 4 – Ilustración 9).

El desarrollo y evolución del procesos presupuestaria ha sido  posible gracias a los organismo multilaterales y aparecimiento de organizaciones  como actores intermediarios de la ejecución presupuestaria  entre la ciudadanía y los gobiernos locales obteniendo resultados favorables, (Vasconcellos, Ana; Vasconcellos 2015).
Todo depende del modelo de gestión que impulse el gobierno local, esta puede ser por administración propia, por proyecto o el modelo de gestión compartida mismo que se avizora como solución a la situación económica desfavorable de determinados gobierno locales, (Zafra, José; Pedauga and Plata, Ana; Lopez 2014). La aplicación del modelo de gestión depende de la vinculación de estrategias en la formulación y ejecución presupuestaria, la normativa está dada solo queda la voluntad política del gobernante para realizar mancomunidades para la ejecución y administración de un determinado proyecto, (Cornejo 2008).
La consolidación de la información nos dará como resultado el Presupuesto de Gasto Corriente de un Gobierno Local Provincial, tal como se muestra en la Ilustración 10, (se refleja una muestra del Presupuesto de Gasto Corriente):

PARTICIPACION CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL

La Participación Ciudadana, símbolo de democracia, (Giménez 2013) permite elaborar el llamado “Presupuesto Participativo”, sistema que tiene sus inicios en américa latina desde 1989 en nuestro vecino país de Brasil, que con toda una historia nos enseña como mediante la deliberación y cooperativismo entre gobierno y población se puede llegar a tener resultados satisfactorios en el desarrollo y bienestar del sector. Esta es una metodología que tiene el problema de caer en clientelismo, donde solo se busca satisfacer las necesidades de determinados grupos políticos, como favores, según, (Valverde, Karla; Gutiérrez and Sánchez 2013).
En nuestro País (Ecuador), se han fijado leyes como la de Participación Ciudadana y Control Social y organismos como el de Participación Ciudadana que garantiza la intervención de los ciudadanos en los procesos de elaboración del Presupuesto Público, pero al parecer esto no es suficiente, pues los Gobiernos Locales no lo han constituido como dictamina el COOTAD; es decir, constituir una función más del gobierno local.
Para que se desarrolle efectivamente un Presupuesto Participativo es necesario que la sociedad civil identifique claramente como la participación ciudadana es una función más del gobierno local, que esté dispuesta a involucrarse en los actos políticos (para velar por los intereses generales, no por intereses personales) y por su puesto un ambiente político que permita este tipo de interacción, (Monteferrario and Asencio 2015).

CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN

Para la elaboración del Presupuesto Público se debe cumplir con la normativa vigente y esto permitirá una distribución adecuada de los recursos, para el cumplimiento de las competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales.  La elaboración del Presupuesto de Gasto Corriente es trabajo para un equipo poli funcional y que se desarrolla en coordinación con la Unidades Ejecutoras. Sin las herramientas y la información financiera, administrativa y operativa es imposible realizar un presupuesto de gasto corriente acorde a las necesidades administrativas de la institución.
Distribuir equilibradamente el presupuesto dentro de una institución, es primordial para obtener resultados que garanticen la estabilidad de la sociedad civil. La participación ciudadana en el desarrollo de los Presupuestos públicos, aun deja espacios que no deberían ser ocupados solo por las autoridades. Para tener como resultado un presupuesto de gastos corrientes que cubra las necesidades prioritarias de una institución, es vital involucrar a cada Unidad Ejecutora en la identificación de los gastos. Crear un equipo técnico capacitado y responsable para diseñar el presupuesto de gasto corriente.
Iniciar el diseño del presupuesto conforme las fechas establecidas en el COOTAD creando y utilizando matrices estandarizadas para reducir tiempos con información innecesaria. Socializar el inicio de la elaboración del presupuesto así como la información necesaria para obtener información confiable, concreta de cada Unidad Ejecutora. Las instituciones públicas deben tener personal clave y responsable por cada Unidad Ejecutora para el desarrollo del presupuesto de gasto corriente. Recopilar anticipadamente la información necesaria para el desarrollo del presupuesto.
Poca Se determina la  concienciación de  los servidores públicos sobre el uso de los recursos públicos, para garantizar la reducción de gastos administrativos innecesarios. Para eso se debe de tomar información histórica sobre los gastos corrientes presupuestados y ejecutados en   periodos anteriores que permitan valorar un aumento o disminución en el presupuesto actual y dar mayor alcance al presupuesto participativo, unas instancias poco desarrollada por la  ciudadanía, (Carrillo and Segura 2012).
Se destaca la cooperación internacional en capacitar y aportar con recursos económicos para desarrollar proyectos ha permitido gestionar de mejor forma los recursos públicos, (Jiménez 2014).  En la fase presupuestaria de formulación, aprobación y evaluación  destaca la participación ciudadana, sin embrago queda analizar en futura investigaciones que han hecho lo gobierno locales con la función de participación ciudadana y control social y los alcances de esta función ciudadana.
La distribución equitativa de los recursos, asignados a un gobierno local es una variable que no está siendo aplicada en su totalidad como lo determina la Ley de Participación Ciudadana y Control Social. Otra determinante está relacionada con el género, es escasa la participación de la mujer en las fases presupuestarias. Quienes elaboran el presupuesto en una institución pública deben tener conocimiento de lo que representa la ejecución de un presupuesto público sus resultados a corto, mediano y largo plazo, (Ansuattigui, Ralfh; Caulliraux and Fernandes 2013).

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Recibido: 30/07/2016 Aceptado: 04/08/2016 Publicado: Agosto de 2016

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