OBSERVATORIO DE LA ECONOMÍA LATINOAMERICANA

 


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía de Chile

El Camino Chileno hacia el Capitalismo

Carlos Sabino: "El Fracaso del Intervencionismo: 
Apertura y Libre Mercado en América Latina" 
Ed. Panapo, Caracas, 1999.

    Chile fue el primero de los países latinoamericanos -y el segundo del mundo- que emprendió reformas estructurales orientadas hacia la creación de una economía de mercado. Como todo pionero atravesó por situaciones insólitas, poco estudiadas teóricamente y sobre las que no había casi experiencia previa, sorteando innumerables dificultades a lo largo de un período bastante largo, que abarca aproximadamente de 1974 a 1990. La experiencia, salvo voces aisladas, es considerada universalmente como exitosa. Pero este mismo éxito ayudó a olvidar en buena medida lo que la transformación había tenido de singular e irrepetible, haciendo que muchas personas la considerasen en cambio como una especie de receta que incluía, por supuesto, aspectos de detalle imposibles de copiar por provenir de las peculiaridades de la historia y de la cultura chilenas.

    Quien haya conocido el Chile de los experimentos socialistas y la pujante nación actual, como el autor, encuentra profundas y significativas diferencias que no pueden explicarse de ningún modo por el simple discurrir del tiempo. La magnitud de los cambios es tal que, por sí sola, serviría como el mejor argumento a favor de las reformas realizadas. Pero, comoquiera que éstas no pueden comprenderse a cabalidad sin conocer los antecedentes inmediatos de las que surgieron, será preciso que comencemos nuestro relato exponiendo las características y los resultados que tuvo el intento de transitar un "camino chileno hacia el socialismo" durante el legendario gobierno de Salvador Allende.

1   El Fracaso del Socialismo

    Sobre la victoria electoral y el posterior gobierno de la Unidad Popular se ha construido un mito moderno que desafíó con éxito, por casi veinte años, cualquier intento de tratamiento o explicación racional. El abrupto fin de ese gobierno por el cruento golpe de estado del 11 de septiembre de 1973 fue la piedra angular sobre la que se asentó el mito: los hechos se presentaron como si un gobierno socialista apegado a las leyes, con amplio apoyo popular, hubiese sido derrocado por las más oscuras fuerzas de la reacción que, apoyadas por la CIA y el imperialismo, frustraron una experiencia de tránsito pacífico hacia una sociedad más igualitaria que beneficiaba a la mayoría de los chilenos. Como casi nada hay de verdad en esta leyenda construida laboriosamente por la izquierda internacional -porque esta vez, al contrario de lo que suele ocurrir, la historia la escribieron los vencidos- tendremos que analizar cada uno de esas afirmaciones con un poco más de detenimiento.

    La victoria de la Unidad Popular (UP), constituida por el Partido Socialista, el Partido Comunista y otras fuerzas menores, fue verdaderamente magra y bastante discutible. Su candidato, el futuro presidente Salvador Allende, obtuvo en las elecciones de septiembre de 1970 apenas un 36,6% de los votos, seguido muy de cerca por el derechista Jorge Alessandri con 35,3% y por el demócrata cristiano Radomiro Tomic con 28,1%. [V. Hofmeister, Wilhelm, La Opción por la Democracia. Democracia Cristiana y Desarrollo Político en Chile, 1964-1994, Ed. Konrad Adenauer Stiftung, Santiago de Chile, 1995, pág. 148.]  Es cierto que este último había presentado un programa de gobierno tan socializante o más que el de la UP, pero debe tenerse en cuenta también que sólo una parte de su partido -el PDC- y de sus electores, apoyaban sus proposiciones más radicales. Como ningún candidato había obtenido mayoría absoluta el presidente, entonces, debía ser escogido por el congreso. La UP y la democracia cristiana formalizaron un pacto para reconocer el derecho de Allende al cargo, continuando una tradición que respetaba el orden de llegada en las elecciones realizadas, mientras que la UP se comprometía a no vulnerar el orden democrático y constitucional que Chile gozaba desde los años veinte.

    Los resultados del proceso electoral, resumiendo, indicaban tanto la voluntad de cambio radical de los chilenos como el deseo de que las transformaciones fuesen hechas dentro de un marco de respeto a la ley y las instituciones. En esta particular combinación de ideas, alejada por igual de las posiciones insurreccionales castristas y leninistas como del reformismo de centro izquierda, mucho más comedido en sus propuestas, radicaba la particularidad esencial de proceso que se iniciaba, dándole su peculiar atractivo. La experiencia de Checoeslovaquia, con su intento frustrado por los tanques rusos de construir un Asocialismo con rostro humano", era un punto de referencia que no pocos sentían como fundamental.

    La política inicial de la UP permitió pensar, al menos durante el primer año, que este modelo de cambio podría implementarse con éxito en Chile. En efecto, no hubo intento serio de quebrar la legalidad del país y se implementó una política económica de fuerte corte redistribucionista pero que respetó, al menos formalmente, los derechos de propiedad. Se decretaron compulsivamente aumentos generales de salarios por decreto -en una escala que comenzaba con un 44% para los sueldos más bajos- se aumentaron los aranceles, se hizo más rígido el control diferencial de cambios y se congelaron los precios de casi todos los bienes y servicios. Esta combinación de medidas hizo subir marcadamente los salarios reales y propició un aumento notable de la demanda, haciendo crecer la economía a pesar de la considerable fuga de capitales que ya venía ocurriendo desde que se conocieran los resultados de la elección. Esto se debía a que la mayoría de los empresarios y las personas con recursos veían la posibilidad cierta -nunca desmentida con claridad en las declaraciones oficiales- de que se procediera a expropiaciones masivas para instaurar definitivamente un régimen socialista de economía centralizada.

    La reactivación de la economía pronto se reveló como de muy corta duración. La oferta no pudo seguir el paso de una demanda artificialmente estimulada por dos razones principales: porque nadie se atrevía a realizar nuevas inversiones en un país donde se proclamaba a cada rato que se estaba construyendo una economía socialista y porque los insumos importados, articifialmente baratos por el tipo de cambio que fijaba el gobierno, eran cada vez más difíciles de obtener debido a la pronunciada escasez de divisas. Las reservas internacionales bajaban aceleradamente y el gobierno, por otra parte, sin controlar para nada sus gastos, iba incurriendo en un déficit fiscal que se hacía cada vez más inmanejable (v. infra, Cuadro 1). Como, por su orientación política, no tenía mayor acceso a fuentes externas de financiamiento, el recurso que comenzó a emplear fue el bien conocido de apelar a la emisión inorgánica de dinero. La inflación, aun así, no se desató enseguida, pues todos los precios estaban firmemente controlados, pero al cabo de pocos meses comenzaron a percibirse dos fenómenos típicos de las economías socialistas: la escasez de productos esenciales y las colas para conseguirlos. El racionamiento, que no se quiso implementar por los grandes costos políticos que podría haber acarreado, se asomaba ya en muchas discusiones como la única solución congruente.

    Los datos macroeconómicos de este período permiten apreciar, con toda claridad, las graves dificultades que se fueron acumulando luego de la breve primavera económica que desataron las primeras medidas:

Cuadro 1

Indicadores Principales de la Economía Chilena, 1970-1973

 

Años

1970

1971

1972

1973

Crecimiento del PIB (%)

2.1

9.0

-1.2

-5.6

Déficit fiscal como % del PIB

2.9

9.5

12.5

23.9

Inflación, variación porcentual

34.9

22.1

163.4

508.1

Saldo de la Balanza Comercial (mill. de $)

99.0

-86.0

-331.0

-184.0

Inversión Extranjera (en mill. de $)

175

-29

-42

-40

Salario Real (1980 = 100)

109.7

134.1

119.0

73.1

Fuente: Hofmeister, Op. Cit., pág. 197

    La situación, como se ve, se fue deteriorando en relación a todos los indicadores importantes. Otros, como el desempleo, no mostraron una evolución tan negativa por una razón muy sencilla: el gobierno estimulaba un empleo artificial por medio de abultadas contrataciones públicas y manteniendo miles de plazas en una industria semiparalizada, que poco a poco iba pasando a manos del estado, pero que apenas si funcionaba como fuente de producción de bienes. Porque la expropiación de los "medios de producción" privados, punto esencial de todo programa socialista, fue ejecutándose en Chile de un modo gradual y casi subrepticio, pero no por eso menos eficaz y generalizado. Los partidos y sindicatos leales al gobierno azuzaban conflictos sindicales donde se estimulaba la abierta confrontación con la patronal. Se arribaba así a situaciones en las que toda conciliación se hacía imposible y la producción se paralizaba. Ese era el momento oportuno en el que, "por razones de interés nacional", el gobierno procedía a expropiar la empresa por decreto. Así se procedió en cientos de ocasiones con lo cual -al sumarse la expropiación de la gran minería del cobre, principal recurso de exportación del país- el estado llegó a controlar el 40% de la economía nacional. [V. Morandé, Felipe, El Caso Chileno. Del Trauma a la Serenidad. Veinte años de evolución política y económica en Chile.Ed. KAS/CIEDLA, Buenos Aires, pág. 8.]

    Chile, durante este gobierno, llevó además hasta su extremo el proteccionismo característico del modelo de crecimiento hacia adentro ya comentado en el capítulo 2, aislando prácticamente su economía del resto del mundo. Se establecieron aranceles hasta del 750%, cuotas de exportación y de importación para una gran cantidad de productos, "listas de importaciones permitidas y no permitidas, previa aprobación de todas las importaciones, y un depósito del 10.000% no sujeto a intereses, requerido por 90 días previo a las importaciones." [Id., pág. 7.]   Este sistema funcionaba además con un tipo de cambio múltiple controlado en el que la tasa más alta era 52 veces superior a la más baja. Cada vez resultaba más difícil obtener dólares para viajar y se fueron imponiendo gradualmente restricciones burocráticas que comenzaban a hacer muy complicada la salida del país de todos los chilenos y de los residentes extranjeros que allí permanecían.

    En suma, con una economía cada vez más cerrada frente al exterior, con una participación creciente del sector estatal, con expropiaciones y amenazas, con decretos ejecutivos que no pasaban por un parlamento que el gobierno no controlaba y en un clima de inestabilidad cada vez mayor, Chile iba recorriendo su camino tormentoso hacia el socialismo. Una buena parte de la población, que aceptaba esta meta, seguía apoyando al gobierno, aunque criticando a veces acerbamente el burocratismo y el autoritarismo que iban conformando un sistema que se asemejaba cada vez más al de la Unión Soviética y otros países del Este, que dejaba muy poco lugar para las iniciativas de los trabajadores y que se apartaba del socialismo en libertad que se había prometido. Otra parte, más numerosa, comenzaba a sentir que se aproximaba a una situación límite de la que no podría escapar, y se manifestaba pública y decididamente contra el tipo de sociedad que se le pretendía imponer. Los resultados de la época muestran una división profunda del electorado chileno que llevaría a las consecuencias por todos conocidas.

    Con el 48,2% de los votos para la UP, las elecciones de abril de 1971 atestiguaron todavía una euforia socialista y un apoyo al gobierno que tan rápidamente había mejorado las condiciones económicas de la población. Pero dos años después, en las legislativas, la coalición de gobierno no pudo mantener ese caudal electoral y alcanzó un 44%, cifra decepcionante para quienes todavía pensaban que podían establecer un régimen de tipo comunista por medio de las urnas. La coalición de izquierda perdía fuerzas, sin duda, pero lo hacía demasiado lentamente como para que el gobierno se debilitase al punto de tener que renunciar. No se trataba de un empate electoral, porque los datos favorecían a la oposición, pero sí de una situación de impasse que abría la puerta a posibles soluciones de fuerza. Con casi la mitad del electorado era perfectamente posible que las fuerzas más radicalizadas intentasen un golpe de mano -al estilo de Checoeslovaquia en 1949  [Nos referimos a la forma en que los comunistas se adueñaron del poder, en esa nación, sin poseer una mayoría electoral, mediante un golpe de mano aparentemente legal y el apoyo de las fuerzas soviéticas.] - que arrastrase al conjunto de la UP en su apoyo, instaurando así una dictadura comunista o desembocando, quizás, en la guerra civil. Con 56% de los votos en contra del gobierno, sin embargo, podía legitimarse también un golpe de estado anticomunista. [Cf. Hofmeister, Op. Cit., pág. 182.]

    Las posiciones contradictorias del gobierno, que a veces apoyaba o dejaba hacer a las fuerzas revolucionarias y otras veces retrocedía e intentaba serenar la situación mediante negociaciones, aumentaron la confusión de los últimos meses del régimen allendista. Mientras los políticos negociaban, seguían actuando los militantes y funcionarios que pretendían cerrar cada vez más la economía y llevar el país al socialismo. Un intento de controlar y "cooperativizar" el transporte terrestre desembocó en una larga huelga de camioneros en octubre de 1972 a la que se adhirió también buena parte del comercio. Las expropiaciones de fábricas y de fundos rurales proseguía sin pausas mientras aumentaban la inflación y la escasez de toda clase de productos. Las reservas internacionales del país se hallaban prácticamente agotadas en tanto que la producción descendía vertiginosamente. Las huelgas, muchas de ellas ya contra el gobierno, aumentaban mes tras mes, mientras las fuerzas de izquierda iban perdiendo apoyo aún dentro del sector sindical. Las manifestaciones en favor y en contra del gobierno eran cada vez más frecuentes y más violentes.

    El gobierno perdía gradualmente el control de la situación. Chile se aproximaba al caos. Una nueva huelga escalonada de camioneros, en agosto de 1973, con el apoyo de la confederación empresarial, [V. Fontaine Talavera, Arturo, "Sobre el Pecado Original de la Transformación Capitalista Chilena", en Levine, Barry B. (comp.), El Desafío Neoliberal, El Fin del Tercermundismo en América Latina, Ed. Norma, Bogotá, 1992, p. 99.]  produjo una crisis que llevó a Allende a incorporar varios militares a su gabinete. El congreso, poco después, aprobó una declaración en la que acusaba al gobierno de contravenir la ley y la Constitución, exhortando a los nuevos ministros militares a crear las condiciones para el regreso a la legalidad democrática. [V. Hofmeister, Op. Cit., pág. 186 y Piñera Echeñique, José, "El Poder de una Idea", en Levine, Barry B. (comp.) Op. Cit., pág. 80.]  Con un apoyo menguante, ciertos sectores de la izquierda tentaron inclusive la posibilidad de penetrar las Fuerzas Armadas y de generar una salida violenta. Sus días, sin embargo, estaban contados. El 11 de septiembre de 1973 se produjo un golpe de estado encabezado por el General Augusto Pinochet, hombre fiel hasta allí a la legalidad democrática, mano derecha de Carlos Prats durante los años en que éste fuera Comandante en Jefe del Ejército y persona, en fin, sin definición política conocida. El experimento socialista había fra- casado: el nivel de vida de la población mostraba un descenso notable, la economía se hallaba estrangulada por el estado y la mayoría de la población adversaba el autoritarismo con que se la pretendía gobernar, mientras asistía a la creación de un régimen que cada vez más se asemejaba al de las típicas dictaduras comunistas. Las bases para el cambio, para la recusación profunda del modelo de intervencionismo estatal, eran por primera vez sólidas y suficientes.

2   Golpe de Estado y Reforma Estructural

    Las primeras medidas del nuevo régimen se encaminaron, como usualmente sucede, a lograr un firme control sobre todo el territorio nacional. Se estableció el estado de sitio, se proscribió a los partidos y agrupaciones de izquierda y se suspendió la actividad de los restantes, se quemaron los registros electorales y se anularon las garantías que protegían los derechos políticos y las libertades de los ciudadanos. La represión, como es bien sabido, fue intensa y por lo general despiadada. [V. Fontaine, Op. Cit., pp. 104-106.]  La Junta de Gobierno sabía que contaba con el apoyo -o al menos la aquiescencia- de la mayoría de la población, pero entendía también que Chile se hallaba profundamente dividido y que cualquier vacilación en sus actuaciones podía desembocar en enfrentamientos armados y aun en alguna forma de guerra civil.

    Esto, naturalmene, no excusa sus excesos ni pretende servir de justificación. Como lo han declarado personas que incluso trabajaron para el régimen militar, los abusos que se cometieron proyectaron una perniciosa sombra sobre todo lo que luego se realizó y no pueden ser convalidados por los éxitos posteriores. Así lo reconoce, por ejemplo, José Piñera, quien fuera ministro del régimen desde 1978 hasta 1981 y principal promotor del nuevo sistema de seguridad social que se implantó, cuando, después de justificar la necesidad del golpe e incluso del lento retorno a la democracia, apunta la siguiente crítica: "La verdadera acción condenable del gobierno militar fue haber permitido que en el combate al terrorismo, y especialmente en los primeros años, no se respetaran los derechos humanos de todos los chilenos. Al hacerlo así, infringió las propias leyes que tenía la obligación de respetar, debilitó las bases éticas de su actuación, se ganó el repudio de la comunidad internacional y produjo heridas que tardarán mucho en sanar." [Piñera, J., Op. Cit., pág. 81.]

    El nuevo gobierno, por otra parte, comprendiendo acertadamente la naturaleza política de la situación en que se encontraba Chile, no intentó un rápido retorno hacia la democracia: eso hubiese significado regresar, en pocos años, a un cuadro bastante similar al que se había dejado atrás, pues el pensamiento de los líderes y la correlación de fuerzas existente no dejaba espacio sino para repetir el viejo orden de cosas que se prentendía superar. Lo que se quería era sentar las bases para un nuevo modelo político que resultara estable, eliminar por siempre la politiquería y la demagogia que había llevado al país al caos y la pauperización.

    Con indudable acierto Augusto Pinochet comprendió que este cambio implicaba no sólo medidas políticas sino también una transformación radical del estilo de conducción económica preexistente. El populismo y el socialismo no eran sólo fenómenos políticos, obviamente, sino que se nutrían de un modelo económico que los propiciaba y sostenía. Por eso, en un proceso que no podemos detallar aquí, la conducción del régimen llevó a cabo diversas consultas con quienes podían proporcionarle el tipo de política económica que se necesitaba para conseguir una transformación más profunda. Lo encontró en un grupo de economistas que, habiendo estudiado en la Universidad de Chicago, poseían una orientación coherente y bien definida hacia la economía de mercado. [V. Piñera, íd, pp. 84 a 90; Fontaine, Op. Cit., pp. 107 a 116; Hofmeister, Op. Cit., pág. 195.] 

    ¿Por qué un régimen militar, acostumbrado más al orden vertical de los cuarteles que al orden espontáneo del mercado, se decidió por esta opción? ¿Por qué Augusto Pinochet no hizo como los otros dictadores militares de la época, que mantuvieron y hasta profundizaron el viejo modelo económico del intervencionismo y el crecimiento hacia adentro? No hay que olvidar que en 1973 el debate de la intelectualidad latinoamericana no era, por supuesto, entre economía de mercado y economía regulada, sino entre marxistas y desarrollistas, y que la "teoría de la dependencia" campeaba por sus fueros en todas las universidades de la región.

    Nunca habremos de saber qué pasó exactamente por la cabeza de los miembros de la Junta de Gobierno durante la época en que se tomó esta decisión fundamental. Pero todos las informaciones disponibles, y la propia lógica de la situación, apuntan a delinear un cuadro más o menos coherente: los gobernantes -como la mayoría de los chilenos- querían extirpar de raíz toda política que condujera o pudiese conducir al socialismo; no tenían mayores conocimientos profesionales de economía pero sabían reconocer una posición coherente; querían, por otra parte, legitimar al régimen con reformas fundacionales, de esas que no proporcionan réditos políticos de corto plazo pero que pueden justificar ante la historia su paso por el poder; y, por último, buscaban soluciones alternativas al marxismo, claramente diferenciadas de todo aquello que pudiese considerarse como comunista. [V. Fontaine, Op. Cit., pp. 113 y 114, y Morandé,  Op. Cit., pág. 65.]  Los Chicago Boys, como se los denominó después, eran los únicos que podían ofrecer todo esto. Su pensamiento liberal y contrario a la intervención estatal en la economía los distanciaba irreprochablemente del marxismo. Su posición era coherente, bien fundamentada en lo teórico, e implicaba además la realización de cambios estructurales capaces de otorgar una nueva fisonomía al país. Un nuevo experimento, ahora antisocialista, comenzaría a desarrollarse así en el Chile de mediados de los setenta.

    Las medidas que se tomaron desde fines de 1973 fueron conformando, por esto, un camino bastante claro hacia la creación de una economía capitalista. Se procedió, antes que nada, a devolver propiedades expropiadas durante los convulsos años en que el gobierno socialista aprovechaba casi cualquier oportunidad para trasladar a manos del estado las empresas privadas, y en que se sucedían sin pausa las tomas de fábricas y de fundos rurales. Más de 5.000 empresas fueron así devueltas a sus dueños -150 en el primer año- o directamente privatizadas en el período que llega hasta 1980, [V. para este dato, y toda la descripción que sigue, Morandé, Op. Cit., págs. 13 a 16.]  aunque en general no se tocaron las más grandes propiedades públicas existentes: CODELCO, que explotaba la gran minería del cobre, ENAP, dedicada al petróleo y los combustibles en general, Lota Schwager, carbón, y las compañias públicas de electricidad, teléfonos y otros servicios. En 1980 sólo quedaban en manos del estado un banco y 24 empresas públicas.

    Casi de inmediato (octubre de 1973) se liberaron todos los precios, profundamente distorsionados por el andamiaje de decretos y controles que se había ido conformando con los años, con lo que se dio el primer paso hacia una más eficiente asignación de recursos en toda la economía. Igualmente se derogó el estricto y complejo control de cambios existente, estableciéndose un sistema de flotación para la moneda que anticipaba pequeñas devaluaciones sucesivas, lo que suele llamarse un crawling peg. La política comercial sufrió también un cambio significativo: una reforma arancelaria, comenzada en 1974, llevó todos los aranceles -salvo los de los automóviles- a una cifra uniforme de sólo el 10%. Se liberaron también los intereses y se derogaron diversas regulaciones que afectaban al mercado de capitales, liberalizándose por completo y rápidamente toda la actividad financiera.

    En materia fiscal se sanearon las cuentas mediante la eliminación de los subsidios y una drástica reducción del empleo público, afectado por las contrataciones indiscriminadas del período anterior y, en parte, del gobierno previo de Eduardo Frei M. Esto, junto con los efectos de las privatizaciones, que eliminaron los enormes costos provocados por las pérdidas de las empresas públicas, permitió una reducción sustancial de los egresos fiscales y una consecuente disminución del enorme déficit público, que había llegado hasta casi un cuarto del PIB en el último año del gobierno socialista.

    La Central Unica de Trabajadores (CUT) fue disuelta inmediatamente después del golpe, prohibiéndose además toda actividad política a los sindicatos. Se inició luego una reforma laboral que redujo su poder (1979), flexibilizó en parte las normas para el despido de personal (1982) y modificó de raíz el viejo sistema de seguridad social existente (1980).

    El resultado de todas estas reformas y de la coherencia de la acción realizada por el equipo económico puede apreciarse con claridad en el cuadro siguiente:

 

Cuadro 2

Indicadores Principales de la Economía Chilena, 1973-1981

 

Años

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

Crecimiento del PIB

-5.6

1.0

-12.9

3.5

9.9

8.2

8.3

7.8

5.7

Déficit fiscal

23.9

9.3

3.4

2.3

1.7

0.8

1.7

3.0

1.7

Inflación

508.1

369.2

375.9

340.7

174.3

63.5

30.3

38.9

31.2

Balanza Comercial

-184

-36

-498

132

-567

-1,111

-1,205

-2,020

-4,805

Inversión Extranjera

-40

-4

-17

-4

-1

16

177

233

170

Desempleo

5

9.2

13.5

17.4

16.9

17.9

17

15

15.5

Sal.Real (1980=100)

73.1

70.2

62.5

78.9

79.9

85

92

100

100.8

Fuente: Hofmeister, Op. Cit., pág. 197. (v. cuadro 1 para la especificación de las categorías).

    Las cifras son elocuentes en cuanto a mostrar la recuperación producida. La economía en su conjunto, después de la recesión que produce el cambio inicial, comienza a crecer aceleradamente, y lo hace en forma notable en especial después de 1976, cuando alcanza valores realmente impresionantes. El déficit fiscal y la inflación van disminuyendo poco a poco, sin que se alcance a lograr, sin embargo, un completo equilibrio fiscal. Es por esto que la inflación no arriba a las cifras de un dígito que más tarde se harían corrientes en la región, y es en parte por esta razón que los salarios reales no logran recuperarse con rapidez de los golpes sufridos durante el caos de la Unidad Popular y el período de reformas subsiguiente. El desempleo, sin embargo, muestra un comportamiento bastante negativo: si bien su ascenso es comprensible en los primeros años del ajuste, pues se reduce la nómina estatal y las empresas tienen que adaptarse a la nueva situación creada, se mantiene sin embargo alto en el período posterior, cuando la economía crece a tasas superiores al 8% anual que parecerían favorecer una alta demanda de mano de obra. La evolución de otros dos indicadores clave complementa y en parte ayuda a explicar los motivos de este comportamiento de la economía: la inversión extranjera, que presenta saldos negativos durante el gobierno de Allende, se recupera con mucha lentitud y no alcanza las cifras que podrían esperarse en una economía mucho más libre y en expansión, debido principalmente a la pésima imagen que tiene Chile en el exterior y al hecho de que sus reformas se ven, todavía, como algo demasiado novedoso y sin consolidar. La balanza comercial, por otra parte, sólo se estabiliza durante un período en verdad muy corto y asume luego un comportamiento negativo, que pronto se va haciéndo inmanejable y que presagia la aguda crisis que sobrevendrá en 1982.

    Pero es preciso anotar que, a pesar de estos problemas, las reformas dan desde un comienzo resultados tan halagüeños que sorprenden a la mayoría de los observadores. La economía se restablece rápidamente, de modo tal que el PIB de 1978 recupera ya su nivel de 1974, aunque acusando un retroceso del sector industrial, hasta allí fuertemente protegido. [Id., pág. 28.]  Renace un clima de estabilidad, la represión se hace mucho más suave y la dictadura, confiando en el efecto positivo de estos cambios, se atreve a realizar un plebiscito que presenta ante la población un proyecto de nueva constitución. Su evaluación de la situación resulta correcta: "El plebiscito de 1980, en el que se aprobó la nueva constitución, aunque realizado en condiciones de anormalidad democrática y de mínimas libertades de expresión, fue ampliamente favorable al gobierno." [Que obtiene un 67,6% de los votos, Idem. Con ello queda legitimado en parte el golpe de estado de 1973, al menos internamente, y se sientan las bases para un retorno a la democracia que, aunque postergado para mucho más adelante, sitúa nuevamente al régimen dentro de la perspectiva de la democracia liberal. [Se marca así una diferencia con las dictaduras brasilera (1964) o argentina (1976), por ejemplo, que se presentaron como indefinidas en su duración y sólo cedieron el poder ante circunstancias que no pudieron controlar. V. al respecto, infra, caps. 9 y 13. ]

    Para detener la inflación y estabilizar la economía se había recurrido, a partir de julio de 1979, a "anclar" la moneda nacional con respecto al dólar norteamericano, estableciendo un cambio fijo de 39 pesos por esa divisa y abandonando el crawling peg que se había seguido hasta entonces. [V. Gallagher, David, "Chile: La Revolución Pendiente", en Levine (comp), Op. Cit., pág. 156.]  El sistema, que tiene puntos adversos pero que puede funcionar relativamente bien en condiciones de estabilidad, se mantuvo sin embargo aun cuando ya era claro, hacia fines de 1981, que resultaba imposible de sostener. Por una parte una inflación interna muy superior a la de los Estados Unidos, en condiciones de paridad fija, producía un efecto de sobrevaluación que  encarecía notablemente los productos chilenos en el exterior y abarataba los bienes importados. Esta es la causa del progresivo deterioro del saldo comercial que se aprecia en el cuadro 2 y del lento descenso del desempleo que ya mencionáramos. El déficit comercial se puede compensar, como de hecho ocurre muchas veces, ya sea por la entrada masiva de inversiones extranjeras o por vía del endeudamiento externo, público o privado. Las inversiones llegaban en una magnitud insuficiente para compensar los elevados déficits comerciales, pero los préstamos del exterior, en cambio, fluían en cantidades inusitadas. Chile, en definitiva, se endeudaba para mantener la paridad fija de su moneda.

    El fenómeno, sin embargo, no pudo durar mucho tiempo. Alcanzado de lleno por la paralización de préstamos que siguió al colapso mexicano de 1982, Chile se vio de pronto en medio de una crisis económica general, agravada por la situación de insolvencia en la que se encontró además su banca nacional. A ésta se he "había otorgado demasiada libertad con excesiva rapidez, sin ponderar lo poco acostumbrada que estaba a la libertad". [Id., págs. 157-58. Véase para lo que sigue íd., pp. 157 y ss.]  Muchos bancos hicieron préstamos "incestuosos" a empresas que pertenecían a sus propios dueños o al mismo grupo financiero. Cuando los préstamos de la banca internacional cesaron estalló la crisis: hubo que intervenir una buena cantidad de bancos y en muy breve lapso la economía entera entró en una muy fuerte recesión, decreciendo a una velocidad realmente espeluznante (v. cuadro 3).

    En Chile y en buena parte de Latinoamérica se comenzó a decir que la economía de mercado había fracasado, que la libertad económica sólo podía traer pobreza, que Pinochet había llevado el país a una situación catastrófica y los Chicago Boys aplicaban recetas inadecuadas para la región. [V. íd., pp. 145 a 147.]  Con la perspectiva del tiempo, sin embargo, podemos ver la profunda ironía de toda la situación: mientras la crisis señalaba el comienzo del fin del modelo de crecimiento hacia adentro sus defensores -que no imaginaban el modo en que sus ideas pronto serían desmentidas por los hechos- se dedicaban a criticar con triunfalismo las fallas del único país de la región que saldría airoso de la crisis.

    Se habían cometido errores, sin duda, y estos eran lo bastante serios como para debilitar la economía por varios años y hasta para comprometer la viabilidad política del proceso de cambios. Pero no eran errores profundos que se refiriesen a la propia concepción general con que se orientaba la economía sino fallas parciales, equivocaciones que más bien obedecían a la inexperiencia natural de quienes están haciendo en realidad trabajo de pioneros. Porque nadie había tratado de avanzar hacia una economía abierta hasta esa época, o al menos no había ningún precedente próximo o reciente, y los cambios introducidos tenían una solidez que se confirmaría en los años siguientes. "Verdaderamente, ni la reforma del sector público, ni la reforma del comercio exterior, o la liberalización de precios, o la reforma al sistema de seguro social, para tan sólo mencionar las más importantes, se pueden culpar por el chasco. Solamente la forma en que se implementaron las reformas de liberalización financiera (sin las suficientes previsiones de seguridad), como el proceso de apertura acelerada de la cuenta de capitales y la cláusula de indexación del 100% en el código laboral se pueden, hasta cierto punto, responsabilizar por lo sucedido, junto con una política macro no relacionada con las reformas (la inflexibilidad de la política de tipo de cambio)." [Morandé, F., Op. Cit., pág. 34.]

    El gobierno corrigió, con alguna demora en ciertos casos, la mayoría de los factores que habían producido la severa crisis de 1982. Se abandonó la paridad fija de la moneda, dejando que ésta flotara libremente, se estableció una regulación mucho más estricta sobre el sistema financiero (1986), comenzaron a privatizarse las grandes empresas que no se habían tocado en los setenta y, algo más tarde, en agosto de 1989, se le dio plena autonomía a un Banco Central que hasta ese momento había dependido directamente del Ministerio de Hacienda. La economía, una vez corregidos estos problemas, comenzó a recuperarse nuevamente sobre las sólidad bases que se habían edificado en la década anterior. Los datos del cuadro 3 muestran los positivos resultados que se lograron durante este período.

    En esta recopilación de cifras puede apreciarse cómo se supera el desequilibrio en la cuenta comercial de Chile, cómo aumentan las inversiones extranjeras y la forma en que el producto total del país vuelve a crecer de un modo sostenido. Pero la recuperación, salvo en cuanto a esta última variable, resulta demasiado lenta desde el punto de vista del bienestar social de la población. La inflación continúa con altibajos que -aunque afectan poco al salario real por la indexación existente- impiden que éste se recupere adecuadamente, lo cual sólo ocurre a partir de 1988. Algo semejante sucede con las cifras de desempleo, que bajan con una lentitud exasperante para la mayoría de los chilenos. Los programas sociales focalizados, implementados durante este período, logran paliar en parte el malestar que la crisis económica deja como secuela. Pero no son suficientes. Una inconformidad más profunda, que no se aplaca con la paulatina mejoría de la situación económica, abre los caminos a una época de crisis, pero ahora ya centrada en lo político.

 

Cuadro 3:

Indicadores Principales de la Economía Chilena, 1982-1990

 

Años

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

Crecimiento del PIB

-14.3

-0.7

6.3

2.2

5.7

5.7

7.5

9.8

3.3

Déficit fiscal

2.3

3.8

4.0

   

2.6

3.9

5.5

1.5

Inflación

9.5

20.7

23.1

26.4

17.4

21.4

12.7

21.4

27.3

Balanza Comercial

-2,373

-1,116

-2,118

850

1,099

1,229

2,219

1,578

632

Invers. Extranjera

376

384

182

160

138

184

497

787

 

Desempleo

25.0

26.2

21.4

19.0

13.6

11.9

10.2

7.2

6.5

Sal. Real (1980=100)

108.6

97.0

97.1

93.0

95.0

93.1

98.6

102.9

104.9

Fuentes: Hofmeister, Op. Cit., pág. 197 y CEPAL, Op. Cit. (V. Cuadro 1 para la especificación de las categorías).

    La crisis económica golpea duramente a los chilenos, especialmente a los de más bajos ingresos, y resta legitimidad a los gobernantes. La Democracia Cristiana, principal partido antes del golpe, profundiza entonces su ruptura con el régimen y decide apoyar las crecientes manifestaciones y protestas que comienzan a extenderse. Se abre una época donde predominan "la desobediencia civil y el desafío a la autoridad militar", [Id., p. 51. V. también Hofmeister, W., Op. Cit., pp. 211 y ss.]  la "repolitización" de la sociedad y enfrentamientos que parecían ya olvidados. La izquierda, desorganizada y dividida durante mucho tiempo, vuelve a aparecer como fuerza política a tomar en cuenta. Algunas de sus agrupaciones, inclusive, incursionan en el terreno de la lucha armada.

    Pero el gobierno también tiene su estrategia. Ha promulgado, pasado lo más fuerte de la represión, en 1978, una Ley de Amnistía que permitirá a los militares retornar a los cuarteles sin enfrentar investigaciones y juicios que podrían perjudicarlos; ha hecho aprobar la constitución de 1980, que le da un amplio margen de maniobra hasta 1988, cuando se supone habrá unas elecciones restringidas que permitirán votar sólo a favor o en contra del candidato a presidente que proponga la Junta de Gobierno; ha nombrado, en el punto álgido de la crisis, a un viejo político del Partido Nacional, Sergio Onofre Jarpa, como ministro del interior. Este, recurriendo al viejo estilo populista de la derecha chilena, intenta reabrir el diálogo dando espacios políticos a los sectores democráticos que adversan al régimen, [V. Cavallo, Ascanio, Los Hombres de la Transición, Ed. Andrés Bello, Santiago de Chile, 1993, pág. 164-65.]  mientras se toman algunas medidas transitorias que contradicen la orientación del modelo, como el aumento de los aranceles, para paliar momentáneamente algunos efectos de la crisis. Pero el principal activo de Pinochet no es político: es la firme recuperación de la economía, la superación relativamente rápida de una crisis económica que, a diferencia de lo que ocurre en otros países de la región, es dejada atrás limpiamente en pocos años.

3. Retorno a la Democracia

    El tránsito de Chile hacia la democracia se inicia, pues, en medio de una profunda incertidumbre. Gobierno y oposición se enfrentan: el primero, tratando de mantener los plazos que ha fijado y de evitar todo derrumbe político que pudiera arrojarlo del poder con ignominia, como ya le ha sucedido a los militares argentinos; la segunda, aunque sin un programa universal y coherente, buscando elecciones abiertas y directas en 1988 y desconociendo -en mayor o menor grado- la legitimidad del régimen militar. La madurez de unos y otros, la reducida magnitud de los sectores más radicales y la experiencia nunca olvidada de los años febriles de la Unidad Popular hacen que se imponga, a la postre, una forma de transición pacífica que beneficiará a todos los chilenos. En este curso de acontecimientos, sin embargo, pesa también favorablemente el ya mencionado éxito económico del modelo, pues crea las condiciones para un tratamiento más sosegado y equilibrado de los problemas políticos pendientes.

    La economía chilena crece. Lo hace sobre bases sólidas, impulsada por un aumento en el ahorro interno que proviene a su vez, en buena medida, del sistema privado de pensiones que ha comenzado a funcionar desde comienzos de la década. [Cf. González Rubí, Rafael, "Chile. El largo camino en pos de la modernidad", en Comercio Exterior, mayo de 1991, pp. 455 a 459.]  Se ha sustituido el antiguo modelo de "reparto", en el que los cotizantes aportan a un fondo común gestionado por el estado de donde salen las pensiones, por una forma de previsión social basada en cuentas individuales, gestionado privadamente por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) que colocan sus fondos en la economía nacional. [V. Piñera, José, El Cascabel al Gato, Ed. Zig-Zag, Santiago, 1991 y una obra en que analizamos conceptualmente este problema: Sabino y Rodríguez, Op.Cit., capítulos 1 y 2.]  La reforma, que es obra de José Piñera, produce en poco tiempo resultados impresionantes: el valor de los depósitos en las AFP va creciendo rápidamente, supera pronto el 10% del PIB y llega, en 1993, a alcanzar un 40% del producto nacional de Chile. Las AFP, con adecuado control del estado, van ampliando poco a poco las opciones que tienen para colocar sus fondos  y se convierten en inversoras internacionales de primer orden en toda la región.

    Es realmente en estos años, en las postrimerías del largo gobierno del General Pinochet, que se consuman o acaban de tomar forma algunas de las principales transformaciones realizadas: los aranceles vuelven a bajar, se realiza una reforma impositiva que estimula el ahorro y la inversión, se realizan las mayores privatizaciones, se eliminan controles de todo tipo y se mantiene un firme manejo de las cuentas fiscales. Sobre este último punto, sin embargo, conviene hacer una aclaración: Chile presenta, a lo largo del período, déficits fiscales que -sin ser de gran magnitud- podría parecer incongruentes con la política de libre mercado que se está llevando a cabo. La explicación a este fenómeno debe encontrarse en la forma en que se realiza el cambio del sistema previsional, pues el estado decide asumir los pasivos de la vieja seguridad social para que los trabajadores no salgan perdiendo con la transición. De este modo garantiza una reforma justa -pues los trabajadores, que han aportado durante muchos años, no tienen la culpa del fracaso del sistema de reparto- y se evitan de paso desagradables conflictos sociales que hubieran podido provocar no poca inestabilidad.

    Mientras la economía prospera se va definiendo el cuadro político del regreso a la democracia. Las conversaciones entre gobierno y oposición sufren altibajos, pero en la principal fuerza de ésta, la Democracia Cristiana, se va imponiendo poco a poco la tendencia liderada por Patricio Aylwin que se propone vencer al régimen dentro del propio marco de la constitución de 1980, acatando sus reglas del juego y -de algún modo- legitimándolo. Gana terreno en ese partido una reflexión sobre los "errores y las negligencias" cometidos en el pasado y una "paulatina superación de posiciones ideológicas y expectativas antes defendidas" [Hofmeister, Op. Cit., pág. 248. Cf. también Morandé, Op. Cit., p. 51.]   que lo va apartando de la línea de confrontación política y de defensa de la economía intervenida que antes lo caracterizaran. Del mismo modo una transformación política se va abriendo paso en el Partido Socialista, en especial entre muchos dirigentes que han estado exiliados y que ahora valoran sinceramente, sin segundas intenciones, un orden democrático que antes sólo apreciaban como recurso instrumental.

    Del lado del gobierno también triunfan la sensatez y la responsabilidad. Carlos Cáceres, el ministro del interior que se hace cargo de la transición, es de los que comprende la importancia del momento en que se encuentra Chile. "El modo en que los militares dejarán el poder definiría todo, hacia atrás y hacia adelante", dice uno de los más lúcidos analistas del momento: [Cavallo, A., Op. Cit., pág. 28.]  una transición ordenada, pacífica, podría representar la continuación del modelo económico y la posibilidad de un régimen democrático estable; un quiebre conflictivo del orden establecido podría llevar a Chile nuevamente a las fronteras del caos.

    Es el primer curso de acción, como se sabe, el que finalmente se impone. Los resultados del plebiscito presidencial del 5 de octubre de 1988 arrojan un resultado que, bien mirado, sirve para garantizar la estabilidad. Pierde el Gral. Pinochet, que no obtiene así una prolongación de ocho años de su mandato, pero lo hace de manera tal que su imagen y sus reformas económicas salen airosos. Obtiene el 44% del total de los votos válidos, lo cual no es poco si se toman en cuenta la forma en que ascendió al poder, los años de represión, la inusitada duración de su permanencia en el gobierno -pues a ese momento son ya más de quince años- y el hecho de que la recuperación económica aún está en proceso, especialmente en cuanto a los problemas sociales se refiere.

    En los últimos meses del gobierno militar se realizan todavía algunas transformaciones económicas de importancia, no en cuanto a la concepción de la política económica en sí, ya consolidada, sino en cuanto a completar o acabar de dar forma a una economía de mercado. Se promulga así la ya mencionada ley del Banco Central que le otorga plena autonomía y se privatizan algunas de las más grandes empresas que aún quedaban en poder del sector público: teléfonos, electricidad, la carbonífera Lota Schwager, los Laboratorios Chile, el Instituto de Seguros del Estado y varias otras. [V. íd., pág. 144.]

    Las elecciones de diciembre de 1989 dan el triunfo a una coalición encabezada por la Democracia Cristiana que lleva como candidato presidencial a Patricio Aylwin. La transferencia del poder se da de un modo pacífico y ordenado, mientras Chile aguarda para conocer qué política económica desarrollará el nuevo gobierno. Pero éste decide básicamente no innovar: la apertura económica se mantendrá, no hay oposición alguna al funcionamiento del mercado y los resabios populistas de épocas anteriores quedarán relegados prudentemente al olvido. Hay todo tipo de razones que explican este comportamiento, nada sorprendente, pero que ameritan exponerse aunque sea con cierta brevedad.

    Las primeras se refieren al contexto internacional. Iniciando su gestión poco después del estrepitoso colapso del comunismo, en un mundo donde se acelera el proceso de globalización al que nos refiriéramos en el capítulo 4, Chile tiene pocos incentivos para un regreso al pasado. Al contrario, las experiencias que se desarrollan en el resto del continente, particularmente en Bolivia, México, Argentina, Perú, México y Venezuela, muestran las dificultades que recorren los gobienos que intentan superar décadas de manejo populista de la cosa pública. Chile, en cambio, con una economía bien encarrilada, aparece más bien como el punto de llegada que estos otros países, de un modo u otro, intentan alcanzar.

    Pero también hay razones internas, propias de la dinámica del mismo proceso de transición que se ha llevado a cabo. A pesar de que la Concertación Democrática, la coalición gobernante, recibe la presión de demandas sociales para iniciar políticas redistribucionistas, éstas no son intensas ni generalizadas, y pueden satisfacerse con medidas que en poco alteran la vigencia general de la economía de mercado y despiertan escasa oposición en el amplio sector que apoya vivamente las transformaciones realizadas. "El gobierno del Presidente Aylwin debía demostrar entonces que el país, en democracia, era capaz de reencontrar un camino común. El reto era lograr que sectores que parecían irreconciliables transitaran pacíficamente desde un régimen autoritario a una democracia plena, con paz social y tranquilidad laboral. Por otra parte, era necesario continuar el proceso de estabilización de la economía y de reducción de la inflación. Se requería, además, la capacidad de convocar a un sector empresarial renuente y desconfiado de la democracia, para que éste realizara las inversiones que generarían los empleos y asegurarían el crecimiento futuro de la economía." [Foxley, Alejandro, "Los Objetivos Económicos y Sociales de la Transición a la Demo- cracia", en Pizarro, Raczynski y Vial, Políticas Económicas y Sociales en el Chile Democrático, Ed. Cieplan/Unicef, Santiago de Chile, 1995, p. 12.]  Estas palabras, del Ministro de Hacienda del nuevo gobierno, resultan de por sí claras e ilustrativas de la concepción política que sigue la administración democrática que gobierna a Chile en el nuevo decenio.

    Las medidas que se toman, por ello, sólo apuntan a "retocar" mínimamente el modelo para adecuarlo a las líneas programáticas de la Concertación y, en otros casos, a la misma profundización de la economía de mercado ya vigente. En el primer sentido cabe mencionar la sanción de una reforma tributaria que busca ampliar los programas sociales sin que este aumento del gasto repercuta negativamente provocando un déficit fiscal. Por eso se incrementa la tasa que grava a las utilidades de un 10% a un 15% y se lleva al IVA del 16% al 18%. [Id., pág. 19.]  La economía no se resiente (ver cuadro 4), y se logran en cambio superávits fiscales que hasta allí no se habían producido y un mejor control de la inflación, que baja sistemáticamente a partir de 1990, a lo cual ayuda también, sin duda, la existencia de un Banco Central con genuina independencia. [Este último punto ha sido especialmente destacado en las entrevistas que sostuvimos con Carlos Cáceres y con Gabriel del Fávero.]  Las inversiones en lo social, sin embargo, no parecen haber producido hasta ahora resultados de mayor significación.

 

Cuadro 4

Indicadores Principales de la Economía Chilena, 1990-1996

 

Años

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Crecimiento del PIB (%)

3.3

7.3

11.0

6.3

4.1

8.2

6.5

Déficit fiscal como % del PIB

1.5

-1.1

-1.2

-0.6

-1.7

-2.6

-1.0

Inflación, variación porcentual

27.3

18.7

12.7

12.2

8.9

8.2

6.6

Desempleo (%)

6.5

9.3

7.0

6.2

8.3

7.4

7.2

Salario Real (1980 = 100)

104.9

106.7

112.0

117.0

121.3

126.2

131.6

Nota: Hay ligeras discrepancias en las cifras de diferentes fuentes consultadas, lo cual es frecuente en datos recientes, que no alcanzan sin embargo a modificar las tendencias generales observadas. Fuentes: CEPAL, Op. Cit. y Pizarro et al., Op. Cit.

    Los datos del cuadro 4 son elocuentes en cuanto a mostrar el comportamiento estable y ascendente de la economía chilena: el producto total crece a tasas aceptables, lo suficientemente altas como para garantizar un progresivo aumento del bienestar de los habitantes, efecto que además se percibe en el intenso y sostenido aumento de los salarios reales. La inflación disminuye de un modo gradual, hasta el punto de que Chile ya se encuentra en el grupo de países que actualmente poseen tasas inferiores al 5% anual, lo cual es propulsado por una política fiscal que arroja por lo general superávits y por una conducción prudente de su Banco Central. El desempleo muestra los altibajos propios de una economía de mercado, aunque todavía presenta tasas demasiado altas como para resultar satisfactorio. Las inversiones extranjeras no sólo afluyen a Chile desde el exterior: ahora son los chilenos, con el capital acumulado en las AFP, quienes buscan oportunidades externas para colocar el exceso de fondos que se genera internamente. [V. Frediani, Ramón O., Planes de Estabilización y Reforma Estructural en América Latina, Edit. Kas/CIEDLA, Buenos Aires, 1996, pág. 30.]

    En suma, después del cambio hacia la democracia, y ya producidas las segundas elecciones presidenciales, que ganó Eduardo Frei Ruiz-Tagle en 1993, el tránsito de Chile hacia una economía de mercado puede considerarse como consolidado y exitoso más allá de cualquier duda razonable. [V. íd., pág. 29.]  Nuevas privatizaciones continúan el camino emprendido hace ya más de veinte años mientras las regulaciones y la intervención del estado se mantienen dentro de límites bastante prudentes. La situación política, todavía convulsionada a veces por la herencia del régimen pinochetista y las retaliaciones tardías que buscan sus más implacables oponentes, resulta sin embargo mucho más estable de lo que aparenta ser, especialmente si nos guiamos por los despachos de un periodismo que sólo resalta los puntos conflictivos y no se preocupa por exhibir la continuidad de fondo del sistema.

    ¿Cual es el balance final de toda esta experiencia? ¿Cual ha sido el "costo social" o, dicho en términos menos sesgados, cuales han sido las repercusiones sociales del cambio producido? ¿Qué preocupaciones, qué riesgos se presentan en la hora actual? Trataremos de responder a estas preguntas, en la medida limitada de nuestras fuerzas, en las páginas que siguen.

4   El Exito del Modelo

    El desempeño de Chile durante el período de reformas ha sido totalmente anómalo dentro del concierto latinoamericano. Mientras algunos de esos países se sumían en largas crisis de las cuales aún están tratando de salir Chile, atravesando también -es cierto- momentos difíciles, ha logrado salir del estancamiento y crecer a un ritmo que le garantiza un mejoramiento sustancial de sus condiciones de vida. El PIB, por ejemplo, ha crecido un 82% en la década de 1983 a 1993, una década que en la región se consideró "perdida", y lo ha hecho con una inflación perceptiblemente decreciente y tasas de desempleo que son históricamente bajas. [V. Morandé, Op. Cit., pág. 5.]  Y este crecimiento, contradiciendo las teorías en boga durante la época precedente (v. supra, 2.1 y 2.4), no se ha hecho bajo los impulsos de un estado "promotor" o "planificador del desarrollo", ni cerrando las fronteras del país. Ha sido en cambio presidido por una disminución notable del papel del estado, en la economía y en la sociedad toda, que permitió que las fuerzas creativas de los ciudadanos se expresaran y se plasmaran en innumerables iniciativas. La disminución del papel del estado, perceptible a través de innumerables indicadores, puede apreciarse fácilmente si nos detenemos a cuantificar el peso del gasto público como porcentaje del producto total de la nación. Este valor, que alcanzaba un 44,7% en 1973, cuando asume el régimen militar, descendió abruptamente en los primeros años para situarse, en 1982, ya en la cifra más razonable del 29%. Las posteriores reformas lo hicieron descender aún más, para llegar en 1990 a un valor del 16%, rango dentro del cual se ha mantenido hasta nuestros días. [V. González Rubí, Op. Cit.]

Gráfico 1

Chile: Participación del Gasto Público en el PIB, en %

 

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    La historia de lo sucedido, relatada en parte en este capítulo, sirve sin embargo para mostrar que el cambio hacia una economía libre no está exento de tropiezos y dificultades, que no es un camino real bien pavimentado y recto sino una senda donde no faltan los peligros y las amenazas, y donde tomar decisiones adecuadas en el momento oportuno perimite evitar muchos riesgos y cosechar anticipadamente favorables resultados. Permite apreciar también que el éxito no se consigue en el corto plazo, pues se necesitan algunos años para que la economía se recupere de anteriores malos manejos y comience a dar los frutos apetecidos. El carácter peculiar de la experiencia chilena, que inició un proceso prácticamente sin antecendentes en el mundo, explica también parte de las dificultades y los errores cometidos: sin experiencia previa, avanzando contra las corrientes de pensamiento que todavía predominaban hacia mediados de los setenta, los artífices de los cambios marcharon muchas veces a tientas, sin referencias históricas concretas  que les permitiesen evaluar su propia acción. De esta circunstancia provienen muchas de las fallas que el análisis puede hoy encontrar en el proceso. Pero de allí, también, el singular mérito que tiene una transformación emprendida con mucha más creatividad y decisión de la que usualmente nos reconocemos los latinoamericanos.

El Pecado Original del Proceso Chileno

    Aun entendiendo estos problemas, como buena parte de los analistas latinoamericanos lo hace ya, quedan dos sombras sobre el llamado modelo chileno que es preciso considerar en esta evaluación. La primera se refiere al llamado "pecado original" de esta "exitosa transformación capitalista", que es "impuesta por la fuerza" y no "brota pacíficamente a través de los años, no surge de la discusión y el 'tira y afloja’ de la democracia, sino que la instaura una dictadura militar cuyo objetivo inicial, desde luego, no era ese." [Fontaine, Op. Cit., pág. 93.]   Esta debilidad inicial del modelo nos remite entonces a formular ciertas preguntas que, hasta hace poco, se hacían muchos latinoamericanos:  ¿es posible emprender una transformación de tal magnitud como la analizada en el contexto, y con las limitaciones que impone, un sistema democrático? Y, más precisamente: )hasta qué punto fue necesaria una dictadura militar para lograr un cambio como el ocurrido en Chile?

    Las más recientes experiencias de procesos de ajuste y cambio estructural que luego analizaremos resuelven, por la vía de hecho, los interrogantes presentados: el cambio en democracia sí es posible, y se está realizando simultáneamente en varios países de la región. En el mismo sentido apuntan las incontables experiencias previas -y a veces contemporáneas- de gobiernos militares que sólo dieron por resultado que sus países profundizaran aún más el modelo estatista de gestión económica que venían aplicando. Pero, además, los propios protagonistas del cambio que hemos consultado refuerzan el punto de vista que considera la coexistencia de un gobierno militar con las reformas de mercado como proviniendo más de una coincidencia que de una relación causal. [Cf. Gallagher, Op. Cit., pág. 152.]  Y es obvio que los dos aspectos fundamentales del problema, el político y el económico, hunden sus raíces en la fuerte experiencia que sufrieron los chilenos durante el gobieno de la Unidad Popular.

    Fue el caos generado por el intento de llevar a Chile por el camino del socialismo el que hizo sentir a los chilenos la importancia y la necesidad del orden, un orden que, ya hacia mediados de 1973, estaba claro que no podía ser impuesto más que por el Ejército o por el Partido Comunista y sus aliados. La primera alternativa, aunque inevitablemente cruenta y objetable desde el punto de vista de los derechos humanos, tenía la indudable ventaja de permitir varias salidas posibles, de estar abierta al cambio en el futuro. La segunda, ya entrevista claramente en ese Chile de las colas y el desabastecimiento, ofrecía en cambio el porvenir congelado de los países del Este de Europa y no era mejor -sino en realidad mucho peor- desde el punto de vista de las libertades y los derechos de la persona humana. No puede acusarse a los chilenos, entonces, por haber elegido la primera vía, sin que esto signifique convalidar los excesos que más tarde se cometieron. [Fue la convicción de que no había otra alternativa para esta disyuntiva de hierro, conversada largamente con algunos amigos, la que me hizo salir de Chile a fines de 1972.]

    Desde el punto de vista económico, igualmente, resulta claro que después de Allende se hacía necesario algún tipo de cambio en la conducción económica. Los datos presentados en el cuadro 1 son más que elocuentes en cuanto a mostrar el fracaso de la economía estatizada que se trató de imponer durante su gobierno. Por eso no puede extrañar que el grupo de economistas que propuso y encabezó la transformación fuese mucho más amplio y tuviese una convicción más profunda que la que mostraban algunos colegas suyos -igualmente liberales- dispersos por todo nuestro subcontinente. Ni puede sorprender que un gobernante autoritario, educado en la disciplina rígida del pensamiento militar, estuviese dispuesto a escucharlos y, en definitiva, a seguir sus propuestas.

    La convergencia entre estas dos líneas de acontecimientos, sin embargo, no fue automática ni fácil de realizar. Como lo puntualiza José Piñera: "En realidad, cada decisión y cada reforma tuvo que ir siempre acompañada de una ardua labor de convencimiento desde el presidente de la república, pasando por los Comandantes en Jefe, los equipos asesores, los comités militares, y llegando muchas veces a los funcionarios públicos que eran necesarios para ejecutar las medidas." [Piñera,  Op. Cit., pág. 89.]  El liberalismo económico afectaba grandes intereses -los intereses corporativos de empresarios y de sindicalistas, de agricultores y de funcionarios públicos- y contradecía de plano los hábitos de pensamiento heredados de una larga época.

    De ningún modo, sin embargo, la dictadura fue indispensable para enfrentar el malestar creado por los cambios. "El mito de reformas económicas aplicadas por un gobierno autoritario está a menudo acompañado de imágenes de masas de trabajadores resisitiendo los cambios y reprimidos por los tanques. Esa imagen de Chile no es más que eso, un mito absolutamente alejado de la realidad." [Id., pág. 86.]  Porque si bien el gobierno militar reprimió a los dirigentes de la UP y luego, ya en los años ochenta, a quienes promovían el fin de la dictadura, "nunca se usó la fuerza para resolver conflictos laborales o imponer soluciones económicas durante el gobierno militar". [Id., pág. 82.]  Esto, en cambio, lo realizaron innumerables veces los anteriores gobiernos democráticos, que tuvieron la responsabilidad de enfrentamientos que en ocasiones llegaron a ser sangrientos.

    Para lo que sí sirvió la dictadura fue para desarrollar los cambios con una continuidad y una decisión que seguramente no hubiera podido tener un gobierno mucho más débil. Pero la debilidad o fuerza de un gobierno, como lo sabe bien todo estudioso de las realidades políticas, no depende realmente de su carácter democrático o militar, sino de muchos otros factores que resultaría inapropiado exponer in extenso aquí. Una dictadura puede ser débil -como la peruana entre 1975 y 1980, para sólo dar un ejemplo- y un gobierno democrático puede ser fuerte -como el de Paz Estenssoro en Bolivia cinco años después- según el apoyo con que haya surgido, su relación política con la ciudadanía, la convicción y consistencia de su política, la limpieza de sus ejecutorias y mil otros factores más que se entrelazan de una manera bastante compleja. El gobierno de Pinochet era fuerte -eso nadie lo duda- pero no porque tenía a su disposición las tanquetas que también han tenido muchos otros dictadores; era fuerte porque surgía del convencimiento de que había salvado a Chile del caos y porque tenía la voluntad para llevar a cabo una transformación estructural coherente que fue proporcionando, con el paso del tiempo, resultados concretos para los chilenos. [Cf. Gallagher, Op. Cit., pág. 154.]

Pobreza y desigualdad social

    La segunda gran objeción que se hace al modelo chileno, según lo que exponíamos al comienzo de esta sección, es de un carácter bastante diferente. Se refiere a la crítica, bastante generalizada aún hoy, de que el crecimiento de Chile se logró agravando las desigualdades sociales, ensanchando el abismo entre "unos pobres que se hacen cada vez más pobres y unos ricos que se hacen cada vez más ricos". Como esta crítica tiene que ver, en definitiva, más con el juicio global que se hace a la economía de mercado que con particularidades específicas al caso chileno, tendremos oportunidad de discutirla al final de este libro, cuando evaluemos de un modo global las transformaciones que se han producido en el conjunto de América Latina. No obstante, y para clarificar de partida el panorama, mostraremos algunos datos que nos permitirán apreciar lo que ocurrió concretamente en el caso que estamos estudiando.

    Lo primero que conviene tener en cuenta es que el ingreso de todos los chilenos creció sustancialmente como producto de la transformación realizada. Si bien no disponemos de estadísticas para todo el período que estamos considerando existe información bastante completa para los últimos años que muestra una disminución de la pobreza [Hemos objetado seriamente en otras publicaciones los criterios y la metodología con que se mide una "pobreza" que se absolutiza y toma como cualidad positiva: v. Sabino, Carlos A., "La Pobreza en Venezuela", en Estrategias para Superar la Pobreza, Ed. por CEDICE- FKA-Pensamiento y Acción, Caracas, 1996, pp. 51 a 53, y "Mitos sobre la Pobreza", en Tópicos de Actualidad No. 840, CEES, Guatemala, 1998. Utilizamos sin embargo estos datos como elementos ilustrativos y de comparación para enfrentarlos a quienes, desde posiciones muy diferentes, los aceptan como válidos e incontrovertibles.]  bastante perceptible: las personas que vivían en Chile bajo la llamada línea de pobreza disminuyen en porcentaje -y en números absolutos también-de un modo sostenido entre 1987 y 1994, según lo expresan las cifras del cuadro 5.

    Este fenómeno es producto del creciente ingreso del que van disponiendo los chilenos, lo cual coincide bastante estrictamente con la evolución del PIB ya comentada y se expresa también en el valor de los ingresos promedio de los hogares, según cifras que presentamos en el cuadro 6.

 

Cuadro 5

Porcentaje de Personas que Vivían bajo la "Linea de Pobreza" en Chile, 1987-1994

 

1987

1990

1992

1994

Indigentes

16.8

13.8

9.0

8.0

Pobres no indigentes

27.8

26.3

23.7

20.5

Total Pobres

44.6

40.1

32.7

28.5

No Pobres

55.4

59.9

67.3

71.5

 

Fuente: Pizarro et al. (comp.), Op. Cit., pág. 144, y Sancho M., Antonio, "Reflexiones en Torno a la Pobreza y la Distribución del Ingreso", Serie Opinión Social No. 35, ILD, Santiago, 1996, pág. 6.

 

Cuadro 6

Ingresos Monetarios Promedio de los Hogares según Quintiles

En pesos constantes de noviembre de 1994

 

Quintil*

1987

1990

1992

1994

Var. 94/87

I

44,146

46,159

58,224

68,025

54,1 %

II

83,047

96,879

114,747

126,172

51,9 %

III

121,267

142,663

166,391

181,979

50,1 %

IV

183,347

209,589

244,599

280,886

53,2 %

V

549,441

608,481

716,834

869,742

58,3 %

Promedio

196,259

220,796

260,167

305,371

55,6 %

* El quintil I corresponde al 20% más pobre de la población.

Fuente: Camhi, Rosita, "Pobreza y Distribución del Ingreso: Factores y Políticas Relevantes", Serie Informe Social No. 43, ILD, Santiago, 1997, pág. 5. El quintil I corresponde al 20% más pobre de la población.

    En el cuadro se percibe claramente el sustancial incremento de los ingresos de todos los estratos sociales en que puede dividirse la población de Chile, encontrándose también que cada uno de ellos crece casi a la misma velocidad, aunque el estrato de menores ingresos crece más rápido a partir de 1990. La conclusión es clara: hay un mejoramiento progresivo y bien perceptible de las condiciones de vida de toda la sociedad aunque las diferencias de ingreso -a pesar del cambio en las políticas sociales operado a partir de 1990- se mantienen prácticamente sin alteración. Lo interesante de esto último es que la distribución del ingreso no parece mostrar variaciones significativas aún si se toma en cuenta un período mucho más amplio. Así, las cifras correspondientes no varían prácticamente en nada desde 1965 en adelante, pues en esta fecha el 20% más pobre de la población obtenía el 4% de los ingresos y el 80% más rico el 55,6%, en tanto que 30 años después los valores eran de 4,6% y 55,6%, sin que en el período intermedio se presente ninguna variación de consideración. [V. Camhi, Rosita, "Pobreza y Distribución del Ingreso: Factores y Políticas Relevantes", Serie Informe Social No. 43, ILD, Santiago, 1997, pág. 6.]  Esto, teniendo en cuenta los obvios errores de muestreo que incorporan estas cifras, hace que la distribución del ingreso, desde todo punto de vista, haya permanecido completamente idéntica.

    La conclusión final que podemos sacar de este análisis es que las políticas de mercado no produjeron ningún efecto perceptible en la distribución de los ingresos, afirmación que puede aplicarse también a las políticas sociales muy diferentes que siguieron el gobierno de izquierda de la Unidad Popular y los gobiernos demócrata cristianos. La tesis de que los ajustes producen una distribución regresiva del ingreso o que las políticas sociales más activas inducen un cambio en sentido contrario quedan así, al menos de acuerdo a estos datos, completamente desvirtuadas.

    Tendremos oportunidad de volver sobre estos complejos problemas hacia el final de esta obra, cuando hagamos los análisis comparativos entre los diferentes casos estudiados. Ahora, para cerrar este capítulo, comentaremos brevemente lo que puede esperarse en lo sucesivo del proceso de cambios chileno.

El Futuro

    Carlos Cáceres, [Los primeros cuatro puntos que siguen, así como parte de las debilidades que señalamos más abajo, nos fueron presentados con claridad por Carlos Cáceres, en entrevista sostenida el 10 de diciembre de 1997 en Santiago de Chile. De un modo bastante coincidente se expresaron también otros entrevistados, como Gabriel del Fávero y Denise Choumdumjian.]  afirma que las fortalezas principales de Chile pueden resumirse como sigue:

  • Existe un consenso básico sobre aspectos sustantivos del modelo económico. Todas las fuerzas principales del país aceptan que es necesario continuar con una sana política fiscal y monetaria que asegure el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos. Las ventajas de tener una economía abierta, guiada esencialmente por el mercado, ya no se discuten, y nadie propone regresar al sistema estatista que tan claramente fracasó.
  • Chile, por otra parte, ha logrado diversificar su comercio exterior, tanto en cuanto a los productos como a los países a donde exporta, lo que reduce su vulnerabilidad como economía.
  • El sistema, después de 25 años de experiencia, resulta creíble y digno de confianza. Esto no sólo se refiere a la política económica sino también a la existencia de una institucionalidad política coherente que respeta los derechos de propiedad, permite el desarrollo y garantiza la estabilidad general del país. En este sentido resulta fundamental la independencia que los poderes públicos tienen entre sí y la autonomía que ha alcanzado el Banco Central de Chile
  • El empresariado chileno posee ahora una nueva actitud, que acepta sin reticencias la competencia y reconoce el valor de la eficiencia para ganar mercados, conservarlos y obtener ganancias.
  • Chile tiene hoy una imagen de país serio, confiable, con una economía sana que crece consistentemente y promueve el ahorro interno, en especial gracias a los efectos que produce el sistema de fondos privados de pensiones. Si bien ninguno de nuestros entrevistados mencionó este punto -quizás por considerarlo obvio- resulta importante destacarlo al hacer este balance final.

Pero hay también puntos preocupantes. Entre ellos destaca:

  • El sistema de mercado es aceptado antes que nada por sus éxitos, no por convicción profunda. Por eso se procura mantenerlo pero se hacen pocos esfuerzos para profundizarlo o ampliarlo. Hay -y esto lo agregamos nosotros- una especie de actitud conservadora, tanto en la coalición gobernante como en la oposición, que ve con satisfacción las reformas realizadas pero no tiene el vigor intelectual para seguir avanzando hacia una economía más libre y menos regulada. En este sentido destaca la presencia, todavía, de un sector estatal de la economía que incluye a CODELCO, la importante empresa minera, y algunas otras empresas más que no han sido aún afectadas por la privatización.
  • El estado se ha ampliado algo en estos últimos años, y se constata que su crecimiento es mayor que el de la economía en su conjunto. Esto puede derivar en una tendencia hacia la ampliación de sus funciones y su papel que podría afectar negativamente al país en un futuro de mediano plazo, especialmente en el sentido de volver a políticas que tiendan hacia la "redistribución del ingreso".
  • Se percibe un cierto aumento de la corrupción.
  • Existe una generalizada actitud de aceptar la economía de mercado en general pero, simultáneamente, destacando sus supuestas fallas o ineficiencias para proponer en consecuencia medidas que lo "retoquen" o "mejoren", especialmente en áreas que tienen que ver con la ecología, los problemas sociales y otros puntos semejantes.
  • La etapa del régimen militar, en cierto sentido, aún no ha sido cerrada definitivamente. Existe un sector de la sociedad chilena, evidentemente no mayoritario pero sí bastante amplio y con buen acceso a los medios de comunicación, que pretende cobrarse una revancha con el régimen pinochetista aun a riesgo de producir un cierto nivel de inestabilidad politica. No pareciera que estas fuerzas estuviesen en condiciones de alterar en profundidad el panorama actual de Chile, pero en todo caso generan problemas políticos cuya repercusión de ninguna manera puede ser desdeñada a priori.

    En suma, luego de un largo y accidentado proceso de reformas, Chile ha llegado hoy a plantearse muchos de los problemas que son típicos de las economías más desarrolladas. Esto, que habla sin dudas del éxito alcanzado, entraña sin embargo también una preocupación: Chile no es todavía un país desarrollado y por lo tanto resultaría peligroso que comenzara a realizar políticas que podrían dañar seriamente su aspiración a convertirse en una nación moderna y próspera, especialmente cuando muchas de esas políticas están siendo hoy seriamente cuestionadas en las mismas naciones que durante tanto tiempo las han llevado a cabo.


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