Observatorio de la Economía Latinoamericana

 


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

Economía de Bolivia

 

La Hiperinflación Boliviana

Carlos Sabino: "El Fracaso del Intervencionismo: 
Apertura y Libre Mercado en América Latina" 
Ed. Panapo, Caracas, 1999.

    Bolivia ha sido tradicionalmente uno de los países más pobres de la América Latina. Con una economía minera y agrícola, y un amplio sector indígena campesino, su ingreso por habitante ha estado siempre entre los más bajos de toda la región. La historia boliviana, por otra parte, ha mostrado durante largos períodos una inestabilidad expresada en innumerables golpes de estado y dictaduras de diferente tipo, en un contexto general en el que las Fuerzas Armadas intervenían frecuentemente en la política del país y donde un sindicalismo más o menos revolucionario adquirió un poder desconocido en otras latitudes.

    Desde 1982, sin embargo, y luego de varios años turbulentos, Bolivia posee por primera vez un orden democrático que ha logrado consolidarse al punto de que ya se han producido cuatro transferencias pacíficas del poder a partidos o coaliciones que no estaban en el gobierno. La alternabilidad propia de la democracia se ha complementado de un modo admirable con el giro radical que emprendió su economía muy poco después de haber retornado a la democracia.

    Las reformas económicas bolivianas comenzaron en 1985, bastante después que las chilenas pero antes que las del resto de Latinoamérica, cuando el país vivió una crisis sin precedentes que lo llevó a soportar una brutal hiperinflación. Para esa época el producto interno bruto por habitante del país había descendido acusadamente, resultando un 20% inferior al de 1980 y superando, en la región, sólo al de Haití. [V. CEPAL, Anuario Estadístico 1993, Op. Cit., pág. 188.] Ya para el momento, sin embargo, el panorama internacional era bastante diferente al de mediados de los años setenta. Margaret Thatcher y luego Ronald Reagan habían emprendido importantes acciones para llevar al Reino Unido y a los Estados Unidos a una economía más libre y más apegada a los equilibrios de mercado. El keynesianismo, aceptado hasta entonces casi como artículo de fe, comenzaba a ser abandonado en la teoría y en la práctica, mientras que el comunismo, gracias a las incipientes reformas de Gorbachov, iniciaba el tránsito hacia su decadencia final. Los países latinoamericanos, con pocas excepciones, estaban sin embargo abrumados por la crisis de la deuda externa que se generalizó en 1982.

    En 1989, muy poco antes de la caída del Muro de Berlín, el contraste entre La Paz y el Perú de Alan García, azotado en ese momento por una inflación descontrolada, era sinceramente impactante. La economía boliviana mostraba a la vez estabilidad y vitalidad, mientras que su vida política parecía haber superado definitivamente el estereotipo de una nación incapaz de gobernarse a sí misma. No dejaba de llamar la atención que, en tan poco tiempo, Bolivia hubiese podido experimentar un cambio tan profundo y radical.

    Al producirse en democracia el cambio estructural boliviano contradijo la tesis de quienes sostenían que era imprescindible una dictadura para lograr imponer las reformas. La idea, sin embargo, quedó flotando todavía durante algunos años entre muchos observadores latinoamericanos: Bolivia era un país económicamente pequeño y su proceso de cambio –en muchos sentidos– era menos espectacular que el de Chile. Pero, en un entorno que ya cambiaba decididamente hacia la economía de mercado, la experiencia boliviana resultó una confirmación importante de que podía salirse de la grave crisis de la deuda mediante vías opuestas a las del populismo y la economía cerrada que se practicaban hasta entonces.

1 Un Poco de Historia

    Para comprender lo que ocurría en Bolivia antes de las reformas es necesario que nos remontemos bastante hacia atrás, pues de otro modo no puede percibirse el complejo panorama de fuerzas que se presentaba al momento de la crisis. Lo haremos, claro está, sintetizando lo más posible el desarrollo de los acontecimientos, pero tendremos que comenzar nuestro análisis en una fecha algo lejana aunque muy bien conocida por los bolivianos: el 9 de abril de 1952.

    Ese es el día en que se produce en Bolivia una revolución popular, encabezada por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) de Víctor Paz Estenssoro, que cambiaría por completo la faz económica y política del país. La revolución "movimientista" puede ubicarse, sin mayor dificultad, dentro de los lineamientos generales que definen el populismo latinoamericano, aunque se caracterizó por una intensidad pocas veces vista en la región. Su contenido era francamente antioligárquico, opuesto a la concentración del poder económico y político que un sector muy reducido del país había logrado apoyándose sobre las Fuerzas Armadas, lo que le daba por lo tanto un tinte también antimilitarista. Contaba con el concurso del sindicalismo organizado y de su líder, Juan Lechín, quien se convertiría, andando los años, en un personaje casi legendario de la política boliviana.

    Las transformaciones más importantes que realizó la Revolución del 9 de Abril fueron: a) la nacionalización de la gran minería del estaño –principal producto de exportación–cuyas minas pasaron a integrar la COMIBOL, Corporación Minera de Bolivia; b) una reforma agraría que repartío la tierra entre los campesinos, creando un amplio sector de pequeños propietarios que sería fiel al MNR por varias décadas; c) la concesión del voto a los analfabetos, que hasta allí no tenían derechos políticos plenos y, d) una profunda purga en las Fuerzas Armadas, que fueron prácticamente reconstituidas en toda su extensión. [V. Cole, Julio Harold, Latin America Inflation. Theoretical Interpretations and Empirical Results, Praeger ed., New :York, 1987, pp. 47 y ss. y Gallardo Lozada, Jorge, De Torres a Banzer: diez meses de emergencia en Bolivia, Ed. Periferia, Buenos Aires, 1972. ]

    Paz Estenssoro, que gobernó de 1952 a 1956, implantó en el país el tipo de política económica caracterizado por el proteccionismo, los subsidios, el intervencionismo y los gastos descontrolados del estado que describimos en capítulos anteriores. El resultado fue un enorme desequilibrio fiscal que, a su vez, produjo una inflación que llegó a ser la más alta de América Latina para ese entonces y que obligó al segundo mandatario del MNR, Hernán Siles Zuazo, a aplicar ciertas medidas severas de control fiscal. [V. Cole, íd.]   Siles gobernó hasta 1960, cuando lo sucedió otra vez Paz Estenssoro, pero la continuidad del régimen de la revolución se quebró cuatro años más tarde: El Gral. René Barrientos, quien era entonces vicepresidente, retornó a la práctica de los golpes de estado tan habitual en la anterior política boliviana y asumió directamente el poder con el apoyo de las fuerzas armadas.

    De allí en adelante, y especialmente después de su muerte en el cargo, se abrió un período de inestabilidad donde se sucedieron rápidamente conspiraciones, golpes y toda clase de regímenes políticos, incluyendo el del General Juan José Torres, que tenía una clara orientación socialista y llegó a gobernar durante diez meses, entre 1970 y 1971, cuando también estaban en el poder Allende en Chile y Velasco Alvarado en el Perú. [Cf. Gallardo, J., Op. Cit.]  A Torres lo derrocó el Cnel. Hugo Bánzer Suárez, quien implantó un régimen dictatorial, redujo en algo el papel del estado en la economía y logró resultados bastante positivos en cuanto a crecimiento e inflación. En efecto, Bolivia creció a tasas superiores al 5% anual durante ese período y logró mantener la escalada de precios dentro de límites bastante aceptables (v. infra, cuadro 7-1).

    Pero a la dictadura de Banzer, a pesar de algunos aciertos en política económica, le faltaba la base de sustentación que logró mantener a Pinochet en el poder. No había ni una justificación política sólida ni un audaz programa fundacional de reformas que pudiera hacer aceptable ante la opinión pública la permanencia de su régimen. "Después de catorce años de gobiernos ‘extra-constitucionales’ el clamor popular por la democracia se hizo indetenible, y un movimiento de resistencia civil apoyado por la Iglesia Católica forzó eventualmente a Banzer a convocar a elecciones. (Debería mencionarse que las presiones internacionales también contribuyeron a la ‘democratización’)." [Cole, J., Op. Cit., pág. 48. V. también supra, 3.3.] Una oleada de huelgas de hambre que se extendió por todo el país pesó decisivamente para que se llegara a este resultado.

    Lo que siguió fue otro de esos típicos períodos de inestabilidad que tanto han contribuido a crear la imagen que tuvo Bolivia como el país de los golpes de estado. Las elecciones de julio de 1978 fueron cuestionadas y el propio candidato supuestamente triunfante dio un golpe incruento. A éste le siguió otro golpe en noviembre, nuevas elecciones al año siguiente, un presidente interino elegido por el congreso, otro golpe de estado, otro presidente designado por el congreso, nuevas elecciones y dos golpes de estado más, hasta que finalmente el Gral. Vildoso, a la sazón en el poder, convocó nuevamente al Congreso de la República para que, según la ley boliviana, designase al Presidente de la República, ya que ningún candidato había logrado mayoría absoluta en las elecciones de 1980. El congreso eligió a quien había obtenido la mayor votación en esa ocasión: se trataba nuevamente de Hernán Siles Zuazo quien, habiendo abandonado el MNR hacía ya largo tiempo, encabezaba entonces la Unidad Democrática Popular, una coalición de izquierda. En total se habían sucedido siete presidentes militares y tres civiles en apenas cuatro años. [V. íd., pp. 49–50.]

    Cuando Siles asumió la presidencia en octubre de 1982 la situación política estaba muy lejos de haberse consolidado y la economía, por su parte, manifestaba ya signos preocupantes de deterioro. Las presiones de la izquierda y el sindicalismo, fortalecidos tras los últimos años de lucha, se sumaban a la presencia de una institución militar acostumbrada a intervenir desembozadamente en la vida política del país, todo lo cual conformaba un cuadro de debilidad institucional a la que no poco contribuía la carencia casi absoluta de una verdadera tradición democrática.

    La economía, por otra parte, conducida por gobiernos débiles y transitorios que poco hacían para mejorarla, presentaba ya los signos característicos de la crisis final del modelo de crecimiento hacia adentro. "Durante el período [de] 1976 a 1981, el déficit del sector fiscal no financiero promediaba alrededor del 9,5% del PIB", [Cariaga, Juan L., Estabilización y Desarrollo. Importantes Lecciones del Programa del Programa Económico de Bolivia, Ed. FCE/Los Amigos del Libro, La Paz, 1996, pág. 29.] lo cual inducía ya una elevada inflación y un progresivo endeudamiento. La situación financiera del país era grave: los ingresos fiscales disminuían en términos reales y del mismo modo descendía la capacidad de pago frente a los acreedores externos. Hacia mediados de 1981 se había llegado prácticamente a una cesación de pagos con el extranjero y el gobierno militar había apelado a un control de cambios para evitar el descenso de las reservas. La economía, en conjunto, se precipitaba hacia una severa crisis. [V. Cole, Op. Cit., pp. 50 y 52, y Cariaga, Op. Cit., pp. 61 y 64.]

Gráfico 1

Deuda Pública Externa e Inflación en Bolivia, 1971-1982

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2 La Hiperinflación

    En estas delicadas condiciones llegó Hernán Siles Zuazo nuevamente a la presidencia de Bolivia. Bajo la amenaza latente del retorno de los militares a sus prácticas golpitas, y ante un sindicalismo poderoso que reclamaba un rápido restablecimiento de su nivel de vida y estaba dispuesto a todo por conseguirlo, Siles escogió la consolidación de la democracia como su meta principal. Ello parecía comprensible pues la situación, como se ha observado, se caracterizaba por "un sistema político con alto grado de inestabilidad, un estado débil y reducidos márgenes de gobernabilidad", [Equipo Técnico de UDAPE (Juan Carlos Requena et al.), El Caso Boliviano. Ajuste Estructural y Crecimiento Económico: Evaluación y Perspectivas del Caso Boliviano, Ed. KAS/CIEDLA, Buenos Aires, 1993), pág. 8.]  y una población a la expectativa que depositaba muchas esperanzas en el nuevo gobierno civil.

    Siles, lamentablemente, defraudó en buena medida tales expectativas: si bien logró que la democracia se consolidara, su política económica resultó en definitiva desastrosa, ahondando la crisis del país hasta un punto realmente inconcebible. La gran paradoja de su actuación como gobernante es que, habiendo sido capaz de controlar la inflación provocada por Paz Estenssoro en su primer gobierno, allá por los años cincuenta, Siles ahora acudió a una receta totalmente inconveniente para enfrentar la crisis, llevando así a Bolivia a una hiperinflación que sólo puede compararse con la que, en tiempos de guerra o de inmediata postguerra, tuvieron Alemania, Austria, Hungría o Polonia.

    En dos aspectos fundamentales pueden resumirse las equivocaciones del nuevo gobierno: en su manejo de las cuentas fiscales y en la política cambiaria que adoptó como parte del paquete de medidas económicas establecido en noviembre de 1982. Ambas líneas de acción resultaron a la postre decisivas para que toda la situación económica del país escapase de sus manos.

    El gasto fiscal aumentó bruscamente desde los mismos inicios de la nueva administración, mientras los ingresos, paralelamente, acusaban un fuerte deterioro. Si descontamos los efectos de la inflación, ya bastante elevada para el momento, y medimos las mágnitudes en términos reales, en pesos de 1975 por ejemplo, encontramos que el gobierno elevó los gastos de 1.442 a 9.056 millones de pesos bolivianos entre el tercer y el cuarto trimestre de 1982, en tanto que sus ingresos, durante el mismo periodo, aumentaban apenas de 582 a 743 millones. [V. Cole, Op. Cit., pág. 53, autor a quien seguimos en buena parte de nuestra exposición en este punto.] Semejante desequilibrio, que se mantuvo en los siguientes años de su gobierno, resultaba totalmente inmanejable y sometía a la economía en su conjunto a una tensión que ésta era incapaz de soportar.

    Los motivos de este acelerado aumento del gasto público deben buscarse, como es obvio, en la esfera de lo político. La administración, queriendo respetar los compromisos con los partidos de izquierda y los sindicatos, impuso aumentos generales de sueldos por decreto, implantó la indexación salarial, congeló precios, aumentó el número de empleados del estado –que llegaron a constituir el 26% del total de la fuerza de trabajo–y amplió los gastos de personal de las principales empresas públicas, especialmente YPFB y la COMIBOL. Esta última llegó a tener, al año siguiente, un déficit global equivalente al 1,6% del PIB de todo el país, algo bien grave si tomamos en cuenta que, supuestamente, la COMIBOL era la principal fuente de ingresos de Bolivia. Uno de los puntos que incluía el paquete de medidas de noviembre agravó considerablemente estos problemas: era el que disponía la cogestión, con participación obrera, en los directorios de las dos empresas arriba mencionadas. [V. Cariaga, Op. Cit., pp. 29, 40, 41 y 49, a quien también seguimos en buena parte de lo que sigue.]

    El primer plan de "ajuste" del gobierno de Siles, además, estableció un rígido control de cambios que abarcaba todos los tipos de transacciones en moneda extranjera, una paridad fija para la moneda, aumentos en los precios de los derivados del petróleo –que vendía YPFB, la industria estatizada del sector–, nuevos precios máximos para todos los bienes regulados y un aumento general del 30% en el salario mínimo, con incrementos menores para las restantes categorías de asalariados. Según el decreto todo el comercio exterior quedaba canalizado a través del Banco Central. [Id., pág. 48.] Una de las medidas más negativas fue la que pretendía "desdolarizar" la economía, convirtiendo a pesos bolivianos todos los contratos previamente existentes en dólares, u otras monedas, que se hubiesen pactado entre particulares o con el sector público.

    Con este conjunto de acciones el gobierno buscaba tanto restablecer el nivel de vida de la población, ya erosionado por la inflación, como aumentar el caudal de divisas disponible, que había descendido mucho y resultaba insuficiente para cumplir los compromisos existentes con el exterior. El resultado, en cambio, fue la aparición de un mercado paralelo de divisas, el aumento del déficit fiscal –que llegó al 14,2% del PIB en 1982– y, en definitiva, la emergencia de una incontrolable inflación.

    Como la venta de divisas del Banco Central era prácticamente nula, y muy escasos los bienes que autorizaba importar, se generaron desabastecimientos puntuales que afectaron en importante medida al aparato productivo nacional. La escasez de divisas, por otra parte, hizo que la cotización del dólar en el mercado paralelo fuese aumentando sin pausa, pues las personas ya no podían recurrir a contratos privados en dólares y tampoco se avenían a depositar sus recursos en el sistema bancario nacional, que pagaba tasas muy por debajo de la inflación. En síntesis, la presión por adquirir billetes norteamericanos se fue extendiendo a sectores cada vez más amplios de la población, al punto que gradualmente todos deseaban poseer dólares para protegerse de la inflación y la demanda de la divisa aumentaba sin control. La progresión del precio del dólar, durante esta época, es fiel reflejo de lo que venimos exponiendo: éste se cotizaba, en el mercado libre, a 256 pesos bolivianos en septiembre de 1982, antes de la asunción del nuevo gobierno, pero a fines de ese año había llegado ya a la cifra de 283 pesos; nueve meses después alcanzaba un valor de 761 pesos, muy superior al de la cotización oficial, que todavía se mantenía en 200 pesos. Las cifras, a partir de allí, siguieron la progresión siguiente:

Cuadro 1

Bolivia: Cotización del Dólar Norteamericano, 1982-1985

 

Año

Mes

$ Oficial

$ Paralelo

1982

Diciembre

200

283

1983

Diciembre

500

1,244

1984

Junio

2,000

3,250

 

Diciembre

9,000

22,100

1985

Enero

9,000

60,100

 

Febrero

50,000

120,000

 

Marzo

50,000

121,000

 

Abril

50,000

156,600

 

Mayo

75,000

248,500

 

Junio

75,000

448,000

 

Julio

75,000

801,000

 

Agosto

75,000

1,050,000

Fuente: Cole, Op. Cit., pág. 42.

    La respuesta del gobierno a esta escalada fue más bien defensiva: se actuó siempre con retraso, implementando uno tras otro varios "planes económicos" que sólo consistían en elevar los precios de algunos artículos, devaluar la moneda y, casi siempre, fijar nuevas restricciones que sólo agravaban la situación. Las devaluaciones sólo servían para ajustar con retardo unos precios que ya, en el mercado abierto, habían alcanzado valores muchas veces mayores, por lo que no servían siquiera para paliar la crisis. La brecha que mantenía el dólar oficial, por otra parte, contribuía a agravar una situación donde el gobierno no poseía ya divisas, por lo que no podía cumplir entonces ni con sus compromisos internacionales ni con el abastecimiento del mercado local.

    Tuvo que declararse, por ello, una moratoria sobre los pagos de la deuda externa ya en 1982, al no poder cumplirse con la reprogramación que se había acordado el año anterior. A ésta siguieron otras moratorias parciales mientras se proclamaba, en 1984, que el país no pagaría al exterior más que una cifra equivalente al 25% de sus ingresos por exportaciones. Si bien esta medida nunca llegó a ejecutarse cabalmente –incluso porque era tanto el desorden causado por las continuas devaluaciones que resultaba imposible calcular exactamente esas magnitudes– la banca internacional y los organismos multilaterales suspendieron por completo el otorgamiento de nuevos préstamos a Bolivia. [Id., pp. 64 y ss.]

    La política gradualista, de hacer pequeños ajustes en los precios pero sin atacar el déficit fiscal ni satisfacer las demandas del exterior, llevó al gobierno a una paulatina pérdida de control sobre la situación económica y política del país. El dólar seguía subiendo, y con éste la inflación, lo que provocaba un malestar social que se extendía de un modo generalizado y preocupante. Los precios aumentaban a una velocidad vertiginosa, como puede apreciarse en las cifras que transcribimos en el cuadro 7-2.

    La Central Obrera Boliviana (COB), controlada por la izquierdista federación minera que dirigía Juan Lechín, pasó del apoyo al gobierno a oponerse frontalmente a la gestión de Siles, mientras algo semejante iba ocurriendo con los partidos políticos que constituían su base política de sustentación. Los paros, huelgas, manifestaciones y tomas se producían cada vez con mayor frecuencia e intensidad. El país llegó a estar completamente paralizado en abril y en noviembre de 1984, y nuevamente en abril de 1985, por paros generales lanzados por la COB.[V. Cole, Op. Cit., pág 59.] 

    Pero el descontento, por cierto, no era exclusivo de los trabajadores ni de los campesinos. Movimientos de base regional adquirían cada vez más agresividad en sus reclamos y protestas, tratando de lograr una mayor autonomía frente al poder central. [V. Equipo Técnico de UDAPE, Op. Cit., pág. 31.] Todo el país reclamaba soluciones mientras la economía se hundía: el PIB, entre 1980 y 1986 –años que de algún modo enmarcan la crisis– experimentó un descenso del 10%, en tanto que la disminución del PIB per cápita fue, naturalmente, mucho mayor, alcanzando al 22%. El sector informal crecía velozmente, llegando a superar el 50% de la ocupación total, y el descenso en los ingresos y la inseguridad en que se vivía modificó los valores mismos de la población. No tenían ya ningún sentido ni el ahorro ni los proyectos a mediano plazo. Se vivía con sobresaltos, sin saber si el sueldo podía alcanzar, sin tener idea de cuanto podían valer las cosas mañana. Una fracción significativa de la población abandonó entonces por completo la legalidad y se pasó a "la informalidad delictiva", [Cariaga, Op. Cit., pág. 56.]  en buena parte vinculada al tráfico de drogas.

 

Cuadro 2

La Hiperinflación en Bolivia: Aumentos mensuales y anuales en el IPC, en %

 

Año

Mes

Inflación

Mensual

Acumulada

1982

296.5

1983

328.5

1984

Enero

9.6

9.6

 

Febrero

23.0

34.8

 

Marzo

21.1

63.3

 

Abril

63.0

166.1

 

Mayo

47.0

291.2

 

Junio

4.1

307.1

 

Julio

5.2

328.2

 

Agosto

15.0

392.4

 

Septiembre

37.3

576.1

 

Octubre

59.1

975.9

 

Noviembre

31.6

1,315.4

 

Diciembre

60.9

2,177.2

1985

Enero

68.8

68.8

 

Febrero

282.7

377.2

 

Marzo

124.9

496.2

 

Abril

111.8

566.5

 

Mayo

135.7

804.2

 

Junio

178.5

1,513.7

 

Julio

166.3

2,583.6

 

Agosto

166.5

4,367.1

 

Septiembre

156.5

6,891.4

 

Octubre

98.1

6,761.1

 

Noviembre

3.2

6,980.7

 

Diciembre

16.8

8,170.5

Fuente: Elaborado sobre la base de datos del BCB proporcionados por Cariaga, Op. Cit., pág. 238.

    Siles, sin apoyo y sin una política coherente ante la crisis, intentó al final tomar algunas medidas parciales para sanear la situación, como la eliminación del control de precios en el mercado de bienes, pero ya era tarde para la rectificación: sólo otro gobierno, con un nuevo acuerdo político que lo respaldase, podía intentar la tarea de detener la hiperinflación y encarrilar nuevamente al país. Tratando de proteger al menos la reciente democratización de Bolivia, Siles, con hidalguía, optó por convocar a elecciones anticipadas mucho antes de que concluyera su mandato. El triunfador, por esas ironías de la historia, no fue otro que el viejo líder del MNR, el revolucionario populista de 1952, Víctor Paz Estenssoro.

3 La Segunda Revolución de Paz Estenssoro

    El 7 de junio de 1985 se realizaron los comicios mencionados, arrojando el siguiente resultado: en primer lugar se situó Hugo Bánzer, el dictador de otros tiempos, que con su partido Acción Democrática Nacionalista, ADN, obtuvo el 28,57% de los votos; en segundo lugar se colocó, muy cerca, Paz Estenssoro, con un 26,42% y, en un tercer puesto muy distante, con 8,86%, el líder del MIR Jaime Paz Zamora, quien apoyara inicialmente la gestión de Siles pero que luego se había distanciado del gobierno y también de las posiciones de izquierda radical para adoptar una postura más cercana a la socialdemocracia. Como ninguno de los candidatos había logrado mayoría absoluta le cupo al Congreso Boliviano escoger al presidente entre los tres candidatos más votados. El MNR logró los sufragios del MIR y Paz Estenssoro fue proclamado presidente, asumiendo el 6 de agosto de ese año.

    Demás está decir que Paz Estenssoro afrontaba una situación difícil, que bordeaba el caos, y que todo el país esperaba ansiosamente las medidas que habría de tomar. No sólo la hiperinflación afectaba de un modo terrible la vida cotidiana de la gente sino que además el país no tenía casi reservas internacionales, todos los créditos del extranjero estaban congelados, "el sistema tributario estaba totalmente erosionado, pues las recaudaciones tributarias apenas alcanzaban alrededor del 1,65% del PIB" y las empresas públicas estaban totalmente fuera de control. El PIB había descendido de un modo notable, lo mismo que los ingresos reales de los trabajadores, y "ningún organismo bilateral o multilateral quería hablar seriamente con el gobierno de Bolivia": sus planes de estabilización eran incluso descartados en reuniones con el FMI y otros organismos internacionales. "El país se enfrentaba a la difícil tarea de salir adelante con sus propios esfuerzos". [Id., pág. 166.]

    El veterano líder aceptó el desafío y, apenas tres semanas después, el 29 de agosto de 1985, promulgó el Decreto Supremo No. 21.060 que contenía radicales disposiciones para modificar todas las áreas importantes de la economía. La iniciativa, conocida como la Nueva Política Económica (NPE), cambió por completo el curso que venía siguiendo Bolivia.

    El decreto fue preparado en tan breve lapso gracias a la voluntad política que manifestó el presidente y a la labor que, de inmediato, emprendió el coordinador de su programa económico, Gonzalo Sánchez de Lozada. Se creó un equipo de trabajo integrado por destacadas figuras –de dentro y de fuera del MNR– que se abocó a trabajar coordinadamente, estudiando y proponiendo soluciones para cada área de la politica económica. Las opiniones, por cierto, no eran por completo coincidentes: diversas posiciones teóricas y prácticas se enfrentaban a veces con pasión, como lo relata uno de sus protagonistas, [V. Id., pp. 95 a 101.] debatiendo incansablemente muchas de las delicadas y complejas medidas que debían tomarse. El punto crucial llegó cuando el equipo tuvo que decidir si se adoptaría una estrategia gradualista, como la que había seguido el anterior gobierno, o una de shock. "Las discusiones fueron largas (relata Cariaga) hasta que en un momento determinado primó el criterio político de uno de los integrantes del grupo: el doctor Bedregal" quien "convenció a los miembros que favorecían las medidas gradualistas, que el tratamiento shock era la única salida real, creíble y definitiva para eliminar las expectativas de la hiperinflación. A partir de ese momento las cosas avanzaron casi milagrosamente". [Id. págs. 26–7. No es cierto que Jeffrey Sachs haya participado en la elaboración de este programa. Si bien el prestigioso economista estuvo en contacto con Banzer en la época previa a las elecciones, luego, durante el gobierno de Paz Estenssoro, ocupó más bien una posición de "auditor externo", en contacto frecuente con Sánchez de Lozada, haciendo aportes y convenciendo a los políticos en momentos en que el gobierno tenía todavía muy poca credibilidad. Según la misma fuente, pp. 104 y 91.]

    Adoptada esta decisión fundamental fue tomando forma el decreto que, pocos días después, y sin que se filtraran a la prensa su contenido, impactaría de un modo tan fundamental sobre la crisis. En todo este proceso, y en los díficiles meses que siguieron, la "voluntad férrea y la capacidad política que demostró [Paz Estenssoro] para llevarlo adelante hasta sus últimas consecuencias, fue lo que convirtió este proyecto en un programa exitoso y fundamental para el país. Sin su imagen histórica, sus dotes de estadista, su profundo conocimiento de la realidad y, sobre todo, sin su gran astucia política, el conjunto de medidas que formaron parte de su programa económico jamás se habría podido implantar de una manera creíble". [Id., p. 103.]

Las medidas contendidas en el Decreto Supremo 21.060 pueden resumirse como sigue: [Tomado en parte de Cole, Op. Cit., Cariaga, Op. Cit., Equipo Técnico de UDAPE, Op. Cit., pp. 41 y ss., y González Rubí, Rafael, "Bolivia. Razones y saldos de la revuelta liberal", en Comercio Exterior, septiembre de 1991, pp. 853 a 856. El Decreto contiene un total de seis títulos y 170 artículos, donde se tratan algunas materias que no podremos mencionar, o señalaremos sólo al pasar.]

    La reacción inicial a las medidas fue a la vez de asombro, alivio y rechazo. Casi todos se asombraron por la profundidad y rigor de las acciones del gobierno, pero una buena parte de la población sintió también satisfacción, pues se admitía que sólo de un modo drástico y con políticas coherentes y simultáneas se podía salir de la angustiosa situación existente. El apoyo, por lo tanto, no tardó en llegar. Aceptaron el decreto las personas que confiaron en que se mantendrían sus políticas, los que fueron trayendo poco a poco sus capitales del exterior o, simplemente, reintegrándolos al sistema bancario, y una fuerza política fundamental: la ADN de Hugo Bánzer que propició, muy poco tiempo después, la firma de un "Pacto por la Democracia" para hacer políticamente viables las medidas que se habían tomado.

    Pero así como llegaron apoyos no previstos hubo también reacciones virulentamente opuestas. Las reducción en el empleo público fue drástica y se eliminaron rápidamente más de 40.000 cargos del sector público, afectándose especialmente la COMIBOL, donde se produjeron más de 20.000 despidos. La COB manifestó su desagrado por las medidas y fue elevando el tono de su crítica hasta que, en noviembre de 1985, declaró un paro general por tiempo indeterminado. El paro llevó al gobierno a decretar el estado de sitio y a reprimir las manifestaciones que se produjeron, pero en ningún caso la protesta contó con el apoyo de la mayoría de la población. Esta, antes que salir a reivindicar el viejo sistema que de modo tan brutal había naufragado, prefirió en cambio aceptar la Nueva Política Económica y confiar en el rumbo trazado.

    Contribuyó a esto último la eficacia que, desde un primer momento, mostraron las medidas. Al eliminar la dualidad del tipo de cambio y dejar que éste flotara libremente, en un entorno en que se tomaban drásticas acciones para reducir el déficit fiscal y se controlaba la emisión monetaria, el gobierno logró que la inflación, semana a semana, disminuyera de modo perceptible. Lo hizo con rapidez: de una tasa semanal del 36,8% se bajó inmediatamente al 4,6% y al 0,8% en las dos sucesivas semanas. [V. Cariaga, Op. Cit., pág. 169. Las tasas semanales mencionadas representan un 250%, un 20% y un 3,2% mensual respectivamente.] 

    Los resultados de las medidas, en general, fueron no sólo positivos sino hasta cierto punto espectaculares. Las cifras del cuadro 7-3 muestran en parte esta evolución, aunque no de un modo tan claro como podría esperarse por la aparición de un factor que vino a complicar grandemente el éxito del programa: en 1986 se produjeron descensos pronunciados en el precio de los hidrocarburos en el mercado mundial y el valor del estaño, hasta allí el principal producto de exportación de Bolivia, continuó muy por debajo del de años anteriores. Si en 1984 las ventas de estaño habían representado un total de 554 millones de dólares, en 1986, en pleno desarrollo de las reformas, este valor se situó apenas en 252 millones, descendiendo aún a 220 millones en el año siguiente. Esta circunstancia, y los efectos graduales de la liberación de la economía, han hecho que la composición de las exportaciones bolivianas cambie significativamente, desplazándose –como en Chile– hacia productos no tradicionales, que ya en 1990 representaban el 32% de las exportaciones totales contra apenas un 5% en 1985.

    Bolivia, habiendo detenido la inflación y estando en proceso de sanear sus cuentas fiscales, se dedicó entonces a resolver el problema de la deuda pública. El FMI, que no había apoyado el ajuste de 1985, volvió a entablar conversaciones con el gobierno y, antes de un año, en junio de 1986, otorgó un acuerdo de tipo stand by para fortalecer la economía. [V. íd., pág. 180 y ss.]  Lentamente, a través de diversas iniciativas, se fue reestructurando y reduciendo el endeudamiento que el país tenía con el exterior, hasta que, algunos años después, Bolivia regresó al mercado voluntario de préstamos con la banca privada.

    En 1986 se realizó la reforma tributaria que el Decreto Supremo del año anterior había dejado pendiente. Como todo lo relativo a los impuestos debía ser aprobado por el Congreso de la República se prefirió, al inicio del ajuste, lograr mayores ingresos preferentemente por la vía del alza de los combustibles y otros bienes que vendía el estado. Gracias al apoyo político a las reformas, sin embargo, se logró luego modificar la arcaica y complicada estructura tributaria del país, en la que se contaban 450 impuestos diferentes que se habían ido acumulando con el tiempo, por una mucho más sencilla y razonable, basada exclusivamente en sólo ocho impuestos fáciles de cobrar y administrar. Es verdad que algunos de ellos pueden considerarse como muy poco recomendables, como el impuesto a las transacciones y el que grava la renta presunta de las empresas y las propiedades, pero en todo caso la reforma significó un aumento y estabilización de la recaudación fiscal y una normativa clara para los actores económicos. [V. íd., pp. 155 y ss., así como UDAPE, Op. Cit., pág. 50.]

    Hacia 1987, preocupado ante la falta de crecimiento económico y del ingreso real de la población, el gobierno tomó dos iniciativas disímiles que merecen comentarse. La primera fue intentar reactivar la economía apelando en parte, nuevamente, a los estímulos estatales y la manipulación de ciertas variables macroeconómicas. El decreto No. 21660, de julio de ese año, se propuso la "Reactivación Económica" del país, pero sus resultados fueron magros y hasta más bien contraproducentes. Volvió a aumentar el déficit, la inflación repuntó con posterioridad y el crecimiento alcanzado fue en el mejor de los casos bastante escaso. Prudentemente fueron abandonadas estas medidas que podrían haber significado un retroceso hacia el tipo de política keynesiana desarrollada en décadas anteriores.

    La otra iniciativa, que tuvo un resultado más feliz, fue la creación del FES, el Fondo de Emergencia Social. [V. UDAPE, Op. Cit., pág. 92.] En vez de proceder a otorgar subsidios directos a la población –como se hizo en otros países– el gobierno decidió organizar un plan de obras de infraestructura, dirigido especialmente a los sectores de menores recursos y a las zonas más apartadas, con el financiamiento de las entidades internacionales y las organizaciones no gubernamentales que decidieran colaborar. Con estos recursos el FES realizó "proyectos intensivos en mano de obra, tales como mejoramiento urbano, construcción y equipamiento educacional, construcciones para salud, obras rurales y proyectos habitacionales y [...] proyectos de asistencia social, tales como sanidad básica, alimentación, medicina preventiva, capacitación y educación especial." [Cariaga, Op. Cit., pág. 199.]  El FES, que había sido concebido como un mecanismo temporal, se mantuvo hasta 1990, cuando fue reemplazado por el Fondo de Inversión Social (FIS), de características bastante similares.

    Para apreciar globalmente el desarrollo de esta primera etapa de las reformas presentemos ordenadamente, a continuación, algunos indicadores básicos de la situación boliviana.

 

Cuadro 3

Principales Indicadores Económicos y Sociales de Bolivia, 1985-1997

 

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996*

1997*

Crecimiento del PIB

-1.0

-2.5

2.6

2.8

2.7

4.7

5.3

3.4

4.2

4.8

3.7

3.9

4.2

Déficit Fiscal (1)

-8.1

-2.3

-6.7

-5.7

-4.5

-5.8

-4.9

-6.8

-6.0

-3.2

-1.9

-2.0

-2.8

Inflación en %

8,170.5

66.0

10.7

21.5

16.6

18.0

14.5

10.5

9.3

8.5

12.6

8.0

6.7

Desempleo (2)

5.8

7.0

7.2

11.6

10.2

9.5

7.3

5.4

5.8

3.1

3.6

3.5

-

Salarios Reales (3)

77.5

72.1

94.7

119.9

126.2

129.7

126.6

132.7

134.4

145.0

147.2

174.2

-

(1) Del Sector Público no Financiero

(2) Según estimaciones oficiales y de CEPAL

(3) Base enero de 1985 = 100, promedios anuales. La metodología varía ligeramente a partir de 1993.

(*) Datos preliminares

Nota: (1) Incremento interanual del PIB; (2): Déficit Fiscal del Sector Público no Financiero; (3): en %; (4): Según estimaciones oficiales y de la CEPAL; (5): Salarios reales, base 1985 = 100, promedios anuales. La metodología varía ligeramente a partir de 1993. Las cifras de 1996 y 1997 son provisionales, existiendo pequeñas discrepancias según las fuentes consultadas. Fuentes: Cariaga, Op. Cit., y CEPAL, Op. Cit..

    Las cifras permiten apreciar, antes que nada, la penosa situación en que se encontraba Bolivia antes de las reformas. Sólo uno de los indicadores del año 1985 presenta un comportamiento favorable, el desempleo, pero en realidad dicho porcentaje es bajo sólo porque los gobiernos anteriores habían aumentado las contrataciones del sector público sin tener en cuenta los requerimientos de la economía, sino atendiendo de preferencia a consideraciones políticas o clientelistas. El desempleo sube después bastante durante la gestión de Paz Estenssoro, reflejando la necesidad de poner orden en las cuentas públicas y en parte también por la recesión que acarrean inevitablemente las medidas de ajuste y, en este caso, el coyuntural descenso en los precios del estaño.

    Esto último se percibe también en los datos relativos al crecimiento del PIB. Este baja al comienzo, continuando la tendencia que tuvo durante la crisis, pero lo hace ahora porque el estado ha dejado de estimular la economía mediante un gasto público descontrolado. Lo que ocurre de 1987 en adelante, sin embargo, no puede ser explicado por este motivo, en especial porque el decreto sobre reactivación económica había tratado justamente de evitar dicho fenómeno. Esta es la razón, por otra parte, de los déficits fiscales que observamos en el cuadro.

    Entre las causas capaces de explicar este lento crecimiento de la economía boliviana, que como puede ver el lector se prolonga –aunque atenuado– hasta los noventa, hay dos que son fundamentales: la falta de apertura en sectores claves, como la minería y los hidrocarburos, que siempre han sido los más atractivos para la inversión extranjera y que pudieran haber dinamizado grandemente la economia, y la ausencia de una política de privatizaciones en el paquete de reformas. Paz Estenssoro temió que la venta de activos del estado llevara a prácticas corruptas, sopesó los costos políticos de las posibles privatizaciones y finalmente se decidió por no innovar. El hecho de que el ajuste inicial hubiese tenido, entre otros fines, el de "devolver la hegemonía del estado sobre las empresas públicas", [Id., pág. 220. Para la discusión acerca de la falta de crecimiento v. también íd., pp. 154 y ss.] y las ganancias que varias de éstas comenzaron a arrojar al poco tiempo explican también en buena parte la decisión tomada. De todos modos el gobierno de Paz Estenssoro se preocupó por hacer aprobar, al final de su mandato, una ley de privatizaciones que abriría las puertas para el inicio posterior de ese proceso.

    El lento crecimiento de la economía, que ha preocupado desde entonces a casi todos los analistas, pues se considera que "tasas de crecimiento del 4% o 5% anual no son suficientes para superar la pobreza en el país en plazos razonables" [UDAPE, Op. Cit., pág. 106. V. también Cariaga, Op. Cit., p. 214.] , puede atribuirse también en parte a la ausencia de un marco legal consolidado y a las debilidades que exhibe el Poder Judicial en el país. Pero, en todo caso, la evolución de las reformas acusó un resultado favorable. No sólo por la reducción de la inflación a tasas que estaban muy por debajo de las que experimentara antes Bolivia sino porque además, y en gran medida debido a ello, los salarios lograron recuperarse de una manera bastante rápida y realmente muy significativa.

4 La Consolidación

    No pudo el MNR continuar en el gobierno después de las elecciones generales de mayo de 1989. Si bien alcanzó un buen resultado estuvo lejos de obtener la mayoría de los votos, por lo que la elección del presidente recayó, otra vez, en manos del congreso. La ADN de Banzer pactó entonces con el tercer candidato más votado, Jaime Paz Zamora, del MIR, y éste finalmente se impuso en la votación.

    Paz Zamora, que provenía de las filas de la izquierda y había mantenido un discurso contrario a las reformas durante su campaña, despertó inicialmente algún recelo entre quienes defendían el cambio producido. Se temía el regreso, más o menos abierto, a las políticas populistas que tanto daño habían hecho al país en el pasado. Pero, a pesar de la desconfianza y de los malos augurios, el nuevo gobernante no consideró prudente provocar un vuelco en la política económica: eso le hubiera podido enajenar el apoyo de ADN y el de una buena parte del electorado, y hubiese arriesgado la estabilidad económica del país, con los costos políticos consiguientes.

    Durante su mandato, en realidad, se consolidaron las reformas realizadas aunque poco se avanzó en su profundización. En septiembre de 1990 el congreso aprobó una ley que daba un marco apropiado para la nueva economía del país, recogiendo casi toda la normativa del Decreto Supremo 21.060 (v. supra). La nueva ley "garantizó la propiedad, la libertad cambiaria, la libre transferencia de capitales, intereses, dividendos y regalías al exterior, [así como] la libre convertibilidad" de la moneda, ayudando a definir con mayor precisión las funciones del estado en el ámbito económico. [Id., pág. 60.] Al año siguiente el congreso aprobó además la normativa legal que permitía la inversión privada en los importantes sectores de la minería y el petróleo, con lo que se daba un sustantivo avance hacia la mayor apertura económica y el ingreso de inversiones extranjeras.

    Se dieron también los pasos para iniciar el ya demorado proceso de privatización, aprobándose una ley que autorizaba al estado a vender sus empresas o buscar otras formas de participación del capital privado. En el período de Paz Zamora llegaron a privatizarse 21 empresas públicas y se liquidaron otras 7, pero el proceso, en general, no mostró mayor vigor, pues no se tocaron los gigantes que todavía poseía el sector público. [V. íd., pág. 64 y Cariaga, Op. Cit., pp. 214 a 224, passim. ]  También durante este período se reorganizó el Banco Central y se cerraron varios bancos estatales. La inversión extranjera fue llegando a Bolivia en cantidades cada vez más apreciables.

    El período de Paz Zamora, por lo tanto, puede considerarse como el de la consolidación de las reformas y la estabilidad macroeconómica, tal como la lectura del cuadro 7-3 (v. supra) permite comprobar con facilidad. Más importante aún, es la época en que los partidos populistas y de izquierda van abandonando su programa y su fraseología anteriores, aceptando poco a poco el modelo de libre mercado y reconociendo a éste "como el factor que alienta mayores grados de competitividad y alienta el crecimiento económico". [UDAPE, Op. Cit., pág. 97.] De allí en adelante ya pocos en Bolivia siguen defendiendo el sistema cerrado que imperara anteriormente, el poder desmesurado de los sindicatos, los desequilibrios fiscales y el papel rector del estado en la economía.

    En 1993, después de ganar las elecciones aunque sin obtener mayoría absuluta, Gonzalo Sánchez de Lozada, el principal arquitecto de los ajustes de 1985, fue elegido por el congreso para ocupar la primera magistratura de Bolivia. Un hombre claramente comprometido a favor del libre mercado, Goni, como se lo llama popularmente, decidió realizar algunas de las reformas estructurales pendientes aún en el país del Altiplano. Entre sus realizaciones destacan el otorgamiento de completa autonomía al Banco Central en 1995 y un amplio programa de privatizaciones que afectó, ahora sí, a las más importantes empresas del país: YPFB (petróleo), el Lloyd Aéreo Boliviano, los teléfonos, la energía eléctrica, los ferrocarriles, etc. [V. Talvi, Ernesto, "Una visión positiva del futuro del Uruguay: Los próximos diez años de reformas", exposición realizada durante el evento "Horizontes 97" del CERES (Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social), Montevideo, 12/11/1997, pág. 23.]

    La venta de los activos estatales se ha realizado generalmente bajo una figura bastante original, denominada capitalización, que opera del siguiente modo: el comprador, generalmente una empresa o grupo internacional, se compromete a capitalizar la empresa y realizar inversiones directas a cambio de un 50% del paquete accionario. El 50% restante no queda en manos del gobierno sino que pasa a un fondo de capitalización, que pertenece en principio a todos los bolivianos, y que constituirá el eje del sistema de fondos privados de pensiones que está comenzando a funcionar en el país. [V. íd., pág. 12, y Cariaga, Op. Cit, pp. 223–4.] La iniciativa es original y, en principio, parece muy favorable para el país desde todo punto de vista, aunque su evaluación concreta aún no puede realizarse porque recién está comenzando a funcionar.

    Para concluir nuestro recuento histórico sólo resta agregar que Hugo Bánzer Suárez, el líder de ADN que tanto apoyara las reformas en su etapa inicial, ha sido escogido presidente de Bolivia en 1997 con el amplio respaldo de una coalición que abarca prácticamente a todos los partidos políticos salvo el MNR. Se mantiene así la continuidad política y la alternabilidad democrática desde 1982, un largo período, sin duda, para el país latinoamericano que más célebre fuera por sus constantes golpes de estado.

    En el balance general del proceso de cambios, tremendamente positivo para la nación boliviana, merecen destacarse algunos puntos de interés. El primero se refiere a que estas reformas fueron realizadas, a diferencia de las chilenas, dentro del marco estricto de la democracia y sin la presión ni el apoyo de los organismos internacionales que, como el FMI, suelen vincularse de modo tan directo a los procesos de ajuste. Quedaron así completamente desvirtuados los mitos que hablaban de la necesidad de un gobierno militar para enfrentar el "costo social" de la transformación del viejo modelo o que hacían de esta transformación apenas una "receta" del mencionado organismo internacional. Lo que sí fue necesaria fue la profunda convicción y la férrea voluntad que se tuvo al momento de lanzar el shock económico, la capacidad política para negociar y buscar acuerdos en apoyo del programa y la coherencia y profundidad de las medidas tomadas. [V. Cariaga, Op. Cit., pp. 171 a 174.]  Sin estos factores, por supuesto, el intento hecho durante el gobierno de Paz Estenssoro hubiese fracasado lastimosamente, como luego veremos ha sucedido en otros países de la región.

    El segundo punto a considerar es que Bolivia no tuvo que pagar un costo social tan alto por los cambios, al menos no tal alto como lo pagó por la hiperinflación, el intervencionismo estatal y el dominio sin cortapisas de los sindicatos en la vida del país. Los indicadores sociales más importantes muestran a las claras la forma en que ha mejorado una situación social que, si bien todavía está muy alejada de lo que anhelan los bolivianos, permite alentar fundadas esperanzas de superación:

    En suma, parecería que el "costo social" del ajuste ha estado más en la imaginación de algunos comentaristas que en la realidad concreta que viven los bolivianos, al menos si tomamos un período lo suficientemente amplio como para hacer una comparación bien fundada.

    La transformación realizada por Bolivia está, como toda transición, aún sin completarse del todo. Faltan realizar reformas en el ámbito laboral, en materia de vivienda, en aspectos que tienen que ver con la descentralización del poder y con la administración de justicia. Nadie sostiene que los bolivianos han llegado al paraíso o que en el país existe una irrestricta economía de mercado. Pero es importante recordar que el proceso de cambios realizado ha permitido que Bolivia saliese del caos, la ha situado nuevamente en la vía del desarrollo económico, ha contribuido decisivamente a consolidar su democracia y ha aportado mayor bienestar para todos sus habitantes.


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