Observatorio de la Economía Latinoamericana

 


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía de Argentina

 

MITOS Y SOBERANÍA BAJO LA LUPA DE LA EXPERIENCIA ARGENTINA
 

Oscar M. Mañán García
Ce.R.P. Florida
o.manan@gmail.com
 

E6 - Macroeconomic Policy Formation, Macroeconomic Aspects of Public Finance, Macroeconomic Policy, and General Outlook (E65 - Studies of Particular Policy Episodes

E66 - General Outlook and Conditions)

H63 - Debt; Debt Management

O19 - International Linkages to Development; Role of International Organizations

Resumen. Los mitos más recurrentes de los ministros de economía en los países emergentes, y en los muy endeudados particularmente, tienen que ver con los corsets que yacen sobre la política económica debidos a la institucionalidad financiera internacional. No obstante, varios errores que se repiten en dicho razonamiento terminan por sustentar un “pensamiento único” que abona a la inacción y a la aceptación acrítica de las recetas “reformistas”. La evidencia empírica de Argentina en los últimos años no sólo cuestiona dichos mitos, sino que se convirtió en un reto para la institucionalidad financiera internacional, agregándole incertidumbre desde la óptica de los financistas privados a lo que se le suman los cambios geopolíticos que también la increpan.

Abstract. The great myths of the ministers of economy in the emergent countries, and particulary in the very indebted ones, have to do with the corsets’ that the Financial International Architecture imposes to the economic policy. Nevertheless, several mistakes are repeated in the mentioned reasoning in order to sustain the "unique thought" and contribute to the inaction and to the acceptance of “reformists” recipes. The empirical evidence of Argentina in the last years not only contradicts the above mentioned myths, but also it turned into a challenge for the financial international architecture, because of the uncertainty that add to the financial private agents and the geopolitical changes that come happening.

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Mañán García , O.M.: "Mitos y soberanía bajo la lupa de la experiencia argentina" en Observatorio de la Economía Latinoamericana Nº 110 febrero 2009. Accesible a texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ar/



 

Varios mitos son recurrentes en los ministros de economía de los países pobres y endeudados que se precien. Uno intencionado y políticamente rentable, en especial en momentos electorales, es el que tiende a quitarle responsabilidad a los gobiernos de turno y a depositar la culpa de los magros resultados económicos en fuerzas exógenas, oscuras e inmanejables, cuando se les critica los caminos económicos elegidos. Otro, que incluso se retoma en sectores críticos de los organismos multilaterales de crédito y refuerza al anterior, apunta a los limitados márgenes de maniobra con que cuentan las economías nacionales en el nuevo orden globalizante. Por su parte, dichos razonamientos siembran el terror sobre las posibilidades que osen desafiar dicha institucionalidad internacional y los lleva a recostarse en la expresión sajona TINA (no existe otra alternativa). Por último, también se referencia normalmente una idea de inmutabilidad de la institucionalidad financiera internacional, se le otorga un papel sobrenatural y no se apuntan sus contradicciones internas. Incluso, muchos de los analistas críticos de la izquierda latinoamericana se olvidan un tanto de la dialéctica y parecen dejar la sensación de que la lucha de clases sólo existe en los países pobres.

Estos mitos son el velo ideológico que facilitó buena parte de las reformas económicas en los países latinoamericanos durante ‘los felices noventa’ (título de un libro de Stiglitz, 2001) y que se han popularizado bajo el rótulo de “neoliberalismo”. Este ‘eufemismo’ tiene como definición más repetida aquella de Reagan que lo apuntaba como “la creencia en la superioridad de las soluciones de mercado para los problemas económicos y énfasis en la actividad económica privada como motor del crecimiento no inflacionario” (CEPAL, 1987, p.78; Valenzuela, 1991, p.22). Su apoyo teórico lo dieron las Universidades norteamericanas que Ramos (1986, p.1) llamó “gran Chicago” (Chicago, Stanfford y Columbia).

No obstante, la evidencia empírica ha sido contundente en contra de las creencias teóricas, como de sus aplicaciones políticas concretas para la suerte del crecimiento económico, el desendeudamiento y el ataque a la pobreza en los países periféricos. En este sentido, las organizaciones internacionales y multilaterales que fueron los mecanismos de difusión, financiamiento y apoyo técnico a la aplicación de dichas reformas económicas (y políticas) perdieron credibilidad indiscutiblemente. Los saldos mirados en conjunto para los países latinoamericanos son “decepcionantes” en opinión de los mismos promotores de dichas reformas (Kuczinsky & Williamson, 2003; Williamson, 2002, 2004; CEPAL, 2002; Matner & Ocampo, 2002; Rodrik, 2002; Stiglitz, 2001, 2003 para sólo citar alguno de los más influyentes en el establishment).

A partir de lo anterior se revisan las líneas básicas de la institucionalidad internacional para cuestionar su inmutabilidad, apuntando sus contradicciones y limitaciones (1). Luego, se muestra la efectiva capacidad de maniobra que tienen los países tomando el ejemplo argentino (2). En tercer lugar se señala, también con la referencia empírica de Argentina, la posibilidad soberana de la negociación con acreedores privados o multilaterales; si bien el momento de Argentina implicó situaciones sui generis (3). Por último, se resumen los argumentos que cuestionan esos mitos recurrentes y descubren los problemas actuales de la institucionalidad financiera a la vez que ampliarían el poder de negociación soberano de los países (4).

1. La institucionalidad internacional y sus cambios

Efectivamente, los países se mueven dentro de un conjunto de normas que regla las relaciones entre ellos, mismas que tienen su primer esbozo en la Carta del Atlántico (firmada por Churchill y Roossevelt en 1941) y que en los años 1945 comienza a tomar forma con la institucionalidad de las Naciones Unidas (ONU) (Bossier, 2002, p.6). Un antecedente no menor es la famosa carta de Roossevelt que ya rescataba la defensa de cuatro libertades básicas como valores supranacionales (entre ellas “la libertad de no pasar necesidad”) (Bustelo, 1999, p.109). Por más loables que todavía resulte la búsqueda de un orden internacional que aliente la paz y la seguridad económica y social para los hombres libres, todavía y a pesar de la ONU y sus Comisiones Regionales, siguen existiendo conflictos bélicos, muchos países no respetan los protocolos que defienden el medio ambiente (en especial los poderosos, i.e. EEUU) y también hacen la guerra sin autorización (o mejor dicho negación) expresa del Consejo de Seguridad de la ONU (i.e. EEUU a Irak). Esto no obsta, para resaltar las bondades que de hecho tienen en muchos aspectos y para tantos países dicha institucionalidad internacional que pretende defender valores supranacionales.

La institucionalidad que se propone reglar las relaciones económicas se comienza a construir en Bretton Woods (BW) en 1944 y tiene como pilares básicos el Fondo Monetario Internacional (FMI) , el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF, BM por su sigla corta) y la Organización Internacional del comercio (OIC) .

Es importante apuntar que dicha institucionalidad se construye a partir de los intereses dominantes de la época, en especial EEUU e Inglaterra, si bien fueron invitados otros países de forma nominativa (Tabb, 2001, p.57). De aquí que dichas instituciones, tanto las económicas (de Bretton Woods) o políticas (ONU) no son tan universales como se pretende y, de hecho, juegan un papel central en la construcción de la hegemonía de posguerra que pondrá a EEUU en el centro de las decisiones (económicas como políticas) (Edwards, 1999, p.33). Curiosamente, o no tanto, la ONU fue desautorizada para controlar el funcionamiento del FMI y BM, con lo que no influyó en la regulación económica. No está demás acotar que el poder de veto recayó en los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con lo que se traspasaría el poder de decisión a las grandes potencias.

Ahora bien, la capacidad de ejercer el poder sobre otros, es decir, de hacer que se respete determinada voluntad a otros países que tendría dicha institucionalidad depende, como nos enseñó Weber (entre otros), del sostenimiento de cierta legitimidad en dicha dominación (por cierto hoy venida bastante a menos). Pero a su vez, los intereses que sostienen dicha voluntad, también cambian a lo largo del tiempo y los mecanismos con los que se construye la legitimidad y la misma legitimidad también cambian históricamente.

No es cierto el epíteto muchas veces esgrimido que las instituciones que reglan la economía siempre han tenido la misma propuesta y que es difícil encarar cambios.

La primeras propuestas esgrimidas por los organismos hoy llamados multilaterales se basaban en la “quintaesencia del racionalismo constructivista” que combinaba el “dirigismo soviético” con el “management” norteamericano y la política económica keynesiana (Prats y Catalá, 2003, p.4). La “planeación económica para el desarrollo” se impuso, no obstante, sí es posible acordar que el tratamiento tecnicista de la planeación (o de las medidas posteriores) permanece en el tiempo. Del descrédito de la época liberal surgió lo que Polanyi ([1944]1992) “llamó la gran transformación” y que implicó el pasaje al activismo estatal en política y al pensamiento keynesiano en la economía (Bustelo, 1999, pp.103-104). Es aquí donde se imponen las teorizaciones del subdesarrollo (años 40 y 50) que lo explican por la “insuficiencia del ahorro y la inversión” y proponían el aumento de la formación de capital para traspasar factores productivos desde sectores de baja a otros de alta productividad. El comercio era bueno pero insuficiente, por eso se admitía el proteccionismo a las industrias y los déficit moderados en las cuentas externas (Ibarra, 2004, p.13).

En esta etapa el reforzamiento de la hegemonía norteamericana hacía coherencia con la construcción de Estados nacionales fuertes, que cargaran con la responsabilidad de la regulación económica, los gastos de infraestructura que sirvieran de fortalecimiento y diversificación de la acumulación interna convirtiéndose en espacio estratégico para los capitales americanos.

Después del quiebre de la convertibilidad del dólar en oro, principal acuerdo del sistema financiero internacional que le dio la institucionalidad al despegue económico y hegemónico norteamericano, parecería ser que dichas instituciones no tendrían razón de ser. Pero, es aquí donde cambia sustancialmente la mirada de estas instituciones y también los intereses de los países que sostenían de manera fundamental dicho “orden mundial”. Por ejemplo, el FMI no será más garante de la estabilidad (y si todavía el discurso aún lo sostenía) las crisis que comienzan en Europa en 1992 y se generalizan a partir de 1994 (con México, Asia 1997-98, Brasil 1997-99, Argentina, 2001 por citar las de impacto ampliado) terminarán mostrándole su incapacidad para lidiar con la inestabilidad y el riesgo mundial. El BM, por su parte, ya a estas alturas había terminado con su responsabilidad de reconstruir Europa, por lo tanto, su tarea necesariamente debía ser otra.

No obstante, el FMI se abocará a “apagar incendios” financieros en los países emergentes que se incorporaban al mercado global. A cambio de las ayudas económicas que enfrentarían las crisis los países adoptaron una serie de medidas que los llevaría a converger al crecimiento luego que se contagiaran del cambio técnico sobreabundante en los mercados internacionales. Ya en los sesenta y setenta, se identificaba como problema a la insuficiencia de cuadros empresariales (progresistas, tomadores de riesgos) y se crearon Bancos de Desarrollo, se proponían inversiones estratégicas, la evaluación de los proyectos y la cooperación financiera (Ibarra, 2004, pp.13-14).

El BM tuvo también notorias etapas. En principio, vinculada al financiamiento y a la cooperación técnica para la reconstrucción europea, para luego pasar a financiar proyectos de desarrollo puntuales y, posteriormente, terminar en programas focalizados de apoyo a la pobreza, la educación, la salud y otras reformas que también harían coherencia con los tiempos que corrían y los cambios en los intereses de los países industrializados.

En las décadas siguientes se implementa una “nuevo orden internacional” ya que la gran liquidez existente (al perder el dólar su cualidad de reservorio de valor con su paridad con el oro) y las necesidades de inversión en los países pobres generó una crisis de deuda hacia 1982 (donde también es México quien encabeza los problemas de pago). Ahora la lectura comienza a trocarse hacia fines de los 80’ y, el principal problema, se traslada a la distorsión de precios relativos que limitaba la absorción de mano de obra y generaba tasas subóptimas de expansión del producto (Ibarra, 2004, p.14). Culpables muchos, pero fundamentalmente, la intervención estatal (desequibrante de las cuentas básicas e ineficiente para la asignación de los recursos), el proteccionismo (que no permitió aumentos de productividad y distorsionó los precios), los trabajadores y el populismo que les permitió reclamar aumentos descontextualizados del ciclo económico y el crédito que pudo financiar dichos salarios, los desequilibrios fiscales y las tasas de interés no realistas (Lichtensztejn, 1982, p.373).

En la última década se generaliza lo que podríamos llamar una vuelta al liberalismo (ortodoxo) o neoliberalismo como se ha dado en llamar, pero ahora “vigilado por las instituciones de BW” (especialmente: FMI, BM, GATT-OMC). Esa vigilancia se objetivó en la “condicionalidad estructural” propia de las instituciones multilaterales de crédito y en las reglas del comercio (que los no poseedores de poder debían cumplir). Esta condicionalidad estructural tampoco fue siempre la misma en los años de 1950-80 que en los posteriores. La condicionalidad tiene sentido para resguardar el posible “riesgo moral” que implicaría la utilización de esos fondos multilaterales en objetivos poco loables.

En principio (50-80) la llamada condicionalidad estructural se limitaba sustancialmente al monitoreo de las cuentas básicas, los equilibrios macros que permitirían sostener un crecimiento “sano” y cumplir con las deudas y así las multilaterales recuperarían los fondos invertidos. Ya en las últimas décadas esta condicionalidad abordó cambios estructurales “deseables” que implicó la aplicación de un conjunto de medidas entrelazadas entre sí y con objetivos claros en la construcción del nuevo orden institucional. Para simplemente apuntar los ejes iniciales (que Williamson en 1990 llamó “Consenso de Washington”): uno que hacía al “papel del Estado” (disciplina fiscal, focalización del gasto público y reforma tributaria); otro que apunta al “comercio internacional y la inserción externa” (liberalización financiera, tipos de cambios unificados y competitivos, liberalización del comercio y apertura a la inversión extranjera); y, por último, las reformas que abordan la competencia mercantil y la libertad de mercado (privatizaciones, desregulaciones y derechos de propiedad) (Cameliu, 2000, p.22; Rodrick, 2002; Martner y Ocampo, 2002; Williamson, 1990, 2004).

En este otro período los intereses de los países industrializados era expandir su ámbito de acción para lo cual las barreras de los Estados nacionales resultaban un problema. De aquí la importancia de las instituciones de Bretton Woods y la condicionalidad estructural para presionar la soberanía de los Estados y lograr las “reformas” que permitieron el libro flujo de capital, la venta de empresas públicas y la apertura a la competencia unilateral (medidas que los países industrializados nunca retribuyeron).

2. Las economías nacionales y los márgenes de maniobra: el caso argentino

Sin duda es una gran verdad que la institucionalidad internacional pesa de forma lapidaria en los países no industrializados y dependientes. Reconocer lo anterior, no implica sin más, aceptar que no existen formas de salida, de flexibilizar las normas o de enfrentarlas de una manera soberana.

A su vez, se escucha permanentemente que una eventual salida de dicha institucionalidad, o incluso menos radical, incumplimientos en los acuerdos establecidos, llevaría al caos, se perdería la confianza internacional, con ello también los créditos y las inversiones externas; en fin, la anomia económica que desataría la anomia política y sus consecuencias.

El caso argentino es paradigmático porque niega rotundamente los mitos recurrentes que se glosaron al principio. Si bien no es posible dejar de reconocer que las condiciones iniciales de la República Argentina fueron también inusuales y la caída drástica de la economía desde 2001 ya había desatado una situación de anomia que alcanzaba a la vida política.

Primero, y para nada aleatorio, demostró que las medidas de política económica sostenidas como idóneas por la institucionalidad de BW (y en particular el FMI) fueron muy costosas para el país. Todo ello en el entorno de los 90, cuando este país era el ejemplo más destacado por las mismas autoridades del FMI por su acatamiento a las recetas propuestas y por los cambios estructurales drásticos implementados. Baste resaltar que en 1998 Menem es invitado por el FMI y el BM para la apertura de sus sesiones anuales de evaluación económica. Camdessus afirmaba al presentarlo:

It is true that in many respects the experience of Argentine in recent years has been exemplary, including in particular the adoption of the proper strategy at the beginning of the 1990s and the very courageous adaptation of it when the tequila crisis put the overall subcontinent at risk of major tumoil (…) Notable, too, are the efforts by Argentina since that time to continue its excellent compliance with the performance criteria of our arrangements and much progress in the implementation of structural reforms.

So, clearly, Argentina has a story to tell the World: a story which is about the importance of fiscal discipline, of structural change, and of monetary policy rigorously maintained. Of course, in the case of Argentina, in the framework of the convertibility plan, the basic principle you cannot solve problems by relaxation monetary discipline has demonstrated its virtues (Michael Camdessus, Press Conference prior to the Annual World Bank-IMF Meeting, 03/10/1998; citado por Labaqui, 2004, p.1).

Desde el punto de vista de los cambios propuestos por el FMI, sin duda Argentina había hecho todo muy bien y mejor que los otros países.

…more trade liberalization, tax reform, privatization, and financial reform than virtually any other country in Latin America. And no country tried harder to endear itself to international capital markets (Rodrik, 2002, p.15).

Segundo, lo que nos dice sobre lo que significa el incumplimiento y, ¿cuáles son sus consecuencias? Labaqui (2004), Lavagna (2002), Mussa, (2002), Allen (2003) demuestran que en realidad Argentina no ha sido un ‘buen alumno’ como seguramente quería significar el director Camdessus y que se ha popularizado largamente. Argentina firmó 19 acuerdos con el FMI desde su integración al mismo (en 1950) de los cuáles sólo cumplió 4 (Lavagna, 2002). Pero, en la década del 90, misma que se presenta como exitosa y disciplinada en lo fiscal (cosa que se verá tampoco es cierto), los cumplimientos son también escasos. En la última década, entre 1991 y 2001 el país firmó 4 acuerdos (2 stand by, 1996 y 2000; y 2 de Facilidades Ampliadas, 1992 y 1998) de los cuales :

…más de la mitad de las veces ‘se perdonó’ el no cumplimiento de los criterios de desempeño fiscal, o bien esos criterios se cumplieron pero sólo después de que se los revisara a la alza, o las violaciones eran simplemente ignoradas por el Fondo y ‘barridas bajo la alfombra’ (Mussa, 2002, p. 28).

No obstante, el mismo FMI muestra cómo la catástrofe Argentina no deja inmune incluso su misma credibilidad más allá de su esfuerzo por separarse de la suerte de este país cuando en 2001 irrumpió el fantasma del default.

Since the crisis, a number of observers have raised questions about the effectiveness and quality of financing and policy advice provided by de IMF (…) The eventual collapse of the convertibility and the associated adverse economic and social consequences for the country have, rightly or wrongly, had a reputational cost for the IMF (Independent Evaluation Office of the IMF, 2003, pp.1-2).

Es posible entonces tildar al FMI de cómplice de la crisis por haberse en principio subido en el éxito argentino y, posteriormente, en aras de sus mismos intereses haber sido muy benevolente. Tal vez, se insinúa que los intereses del G7 (Grupo de los siete países más industrializados) y sus inversiones en Argentina fueron una presión importante; o bien, la necesidad de tener un modelo exitoso ante la caída de los modelos asiático y ruso también promovidos (como exitosos por el FMI) en su momento (Labaqui, 2004).

Es muy fácil demostrar entonces las falacias que se sostuvieron en los 90, si se sigue el caso argentino. Las reformas no generaron lo que se esperaba y los costos fueron importantes, la responsabilidad estuvo en los gobiernos que se plegaron a las propuestas y, a su vez, las prácticas de las multilaterales que presentaron una experiencia exitosa que no lo era. El incumpliendo de los acuerdos con la institucionalidad financiera fue la norma, misma que fue ocultada, permitida y alentada según los intereses del nuevo orden internacional que se promovía.

Tercero, hay que indagar como se instrumentó esa estabilidad macroeconómica como se le llama hoy a la simple permanencia de las variables de flujo (monetarias o cambiarias; Melazzi, 2003), que sería el mejor “ambiente” para llevar adelante las “reformas económicas” propuestas por el Consenso de Washington (Williamson, 1990). Más aún, el país intentó ese camino de estabilidad con algunos planes bastante originales para la época, en especial el referenciado Plan de Convertibilidad y otros cambios institucionales para la gestión macroeconómica. La ingenuidad estuvo, tal vez, en apuntar a construir una credibilidad institucional (ausente en el país) a partir de normas jurídicas o leyes que buscaban purificar a las “políticas económicas” (en especial la monetaria y cambiaria) de la influencia de los políticos. Irónicamente, la teoría se dio de golpes con la realidad al querer exogeneizar la acción de los hombres de los hombres mismos.

La Convertibilidad era un sistema de tipo de cambio super-fijo que, dada la teoría macroeconómica de los años 60, se esperaba que tuviera un efecto estabilizador real. En un contexto de rigidez de corto plazo de los precios, “reduciría la volatilidad del producto y el empleo frente a shocks nominales y reales” (Levy, 2002, p.3). La receta dice que los tipos de cambio fijo son mejores para lidiar con los shocks nominales (i.e. cambios en la demanda de dinero) y que los flexibles mejoran su performance para los shocks reales (i.e. variación en los términos de intercambio). Empero, cuando estos shocks nominales se asocian a fuertes desequilibrios fiscales, el efecto de estabilización real del tipo de cambio se debilita.

Efectivamente, la caída en desgracia de la Convertibilidad tuvo que ver con los déficit fiscales que implicaron el endeudamiento público constante para solventarlos (Fisher, 2001). De todos modos, la Convertibilidad logró algunos éxitos dado lo que se esperaba, disminución de la inflación, que en el corto plazo (1991-94, 96-99) tuvo un efecto ingreso y distributivo, y como se preveía, logró ser un buen estabilizador nominal pero un pésimo estabilizador real de la economía. La crisis mexicana (1994) y la posterior crisis brasileña (1999) generaron impactos fuertes en el producto y el empleo que cuestionaron con creces los logros relativos anteriores.

El ambiente fue propicio para la entrada de capitales, como nunca antes en la historia contemporánea argentina, los cambios estructurales fueron impactantes y en tiempos muy cortos. Las transformaciones no sólo se restringen a la estructura sectorial y productiva de la economía, a la inserción internacional o a la sustitución del financiamiento interno por el externo, al cambio de propiedad de los principales activos productivos o improductivos; sino a su vez, se extenderían al mismo régimen político que había perdurado buena parte del siglo XX.

La estabilidad macroeconómica permitió la entrada de capitales en situación beneficiosa, acompañada de otras medidas institucionales que hicieron más rentable la inversión extranjera directa. Las privatizaciones, que llegaron siempre en momentos idóneos posteriores a ajustes monetarios de importancia, llevaron a cambiar la estructura de la propiedad de los activos argentinos. Pero, por sobre todo, dicha entrada de capitales resultó en una apreciación cambiaria de proporciones (43.8% a fines de 2001 según FMI, 2001), generando lo que Lavagna (2003) llamó “fantasía macroeconómica”. Esta última, desató la euforia de los agentes económicos, también el gasto estatal y potenció los déficit y las deudas que los cubrían para mantener la mentira. Sin duda, esta no es una experiencia sui generis en su final, ya nos enseñaron los viejos estructuralistas que la inflación tiene sus raíces estructurales, y los planes de atraso cambiario, la inhiben si se dan algunas condiciones específicas, pero no la erradican (Noyola Vázquez, 1956; Sunkel, 1958; Pinto, 1978). En Argentina, se produce esa inhibición que, con los choques externos reales, terminará haciendo implosión. Y, como corolario, un efecto ampliado en el producto y el empleo, también en los ingresos; y, muy especialmente, en la parte más frágil de la sociedad.

El gasto público pasó de 48.000 millones de dólares en 1991 a 86.500 millones en 1999; un crecimiento de 80% mientras el PBI creció aproximadamente 50% en el mismo período. Mientras la deuda pública alcanzaba alrededor de 70.000 millones después de la reestructuración del Plan Brady (principios de 1993); es decir, 29% del PIB, los déficit fiscales reiterados e ininterrumpidos llevaron la deuda pública a 31% del PIB en 1994; 36% en 1995; 38% en 1996; 39% en 1997; 41.4% en 1998; hasta superar el 50% del PIB en 2001 (Schenone, 2003, p.768).

La mayoría de los análisis ponen énfasis en la indisciplina fiscal, o bien, en los flujos de capitales que se vuelven renuentes, en especial después de la crisis de Rusia (1998) (Sturzenegger, 2003). Chudnovsky, López y Pupato (2003) agregan además las restricciones de la movilización popular que comienza a reclamar por la caída de sus condiciones de vida, la falta de ajustes cambiarios oportunos y la no promoción de la competitividad para las exportaciones. Arriazu (2003) suscribe las anteriores y agrega la mala praxis de las instituciones internacionales respecto del crédito. El mismo FMI (2004) ha cuestionado su inacción respecto a la asistencia reclamada por Argentina antes del default: “Un cambio anterior en la estrategia del FMI podría haber mitigado algunos de los costes y más recursos habrían estado disponibles para moderar el inevitablemente doloroso proceso de transición”. Perry y Serven (2002), reconocen la rigidez cambiaria, la fragilidad fiscal y suman a esto la fragilidad bancaria oculta tras un manto de fortaleza.

Lavagna (2003) ha sido contundente en su crítica a la política económica llevada adelante por Argentina en los 90, y en particular, con la visión que tuvo el FMI ante la crisis. La misma fórmula que implicó una inserción internacional en el libre flujo de capitales, el goce pleno de derechos para la inversión extranjera, el fácil acceso y a precio de remate de los principales activos del país, terminó corroyendo la competitividad y generando un sobreendeudamiento que llevó posteriormente al default.

Es entonces cuando los mismos dogmas neoliberales que sostuvieron la no-intervención estatal en la economía, que crearon leyes y reglas monetarias para mantener a la política fuera de los equilibrios automáticos de los mercados, se trastocó totalmente. Fue el mismo Cavallo, padre fundador de la Convertibilidad quien en aras de su defensa (ya en el lecho de muerte de este plan) cambia sus políticas hacia la intervención más acérrima, hasta interviniendo en el control y la planeación del gasto familiar, primero con la bancarización y luego con los topes que disponía una familia para el consumo semanal o mensual.

El caso argentino es el que toma más en serio la cuestión de construir una nueva institucionalidad que apuntalara las reformas económicas. El mismo Lavagna (2003, p.3) las glosa, Argentina tuvo leyes: de convertibilidad, de déficit cero, de resguardo absoluto de los depósitos, de utilización de las reservas. No obstante la institucionalidad establecida, ésta no fue suficiente para soportar los problemas estructurales de la economía.

El país perdió 20.000 millones de dólares de reservas, los depósitos fueron declarados indisponibles, el sistema financiero no respondió a sus compromisos, hubo un flujo hacia la calidad (fly to quality) hacia los bancos públicos, el déficit y el endeudamiento subieron hasta límites no sostenibles y, finalmente, la propia convertibilidad colapsó (Lavagna, 2003, p.3).

Y lo anterior, valga subrayar se da en el marco de normas y regulaciones banco centralista que el sistema financiero tanto había elogiado y pregonado durante más de una década.

Las deudas crecieron a pesar de las sangrías que significó el pago de intereses durante toda la década de los noventa.

En la década actual, al igual que en la pasada, el aspecto primordial de la deuda externa estuvo constituido por los procesos vinculados al comportamiento de los grupos económicos y los distintos tipos de capital extranjero que actuaron dentro de nuestras fronteras, mientras que la transferencia de recursos a los acreedores externos constituyó un fenómeno importante pero de menor relevancia relativa. Tan así que entre 1991 y 1997 se pagaron 59.700 millones de dólares en concepto de intereses y amortizaciones pero, al mismo tiempo, el endeudamiento aumentó en 63.500 millones de dólares, por lo cual quedó un saldo positivo de casi 4.000 millones de dólares (Basualdo, 1999, p. 49).

La crisis implicó nuevas y distintas recetas, unas que pasaron por políticas regulacionistas, trabas impositivas varias a la importación, incentivos a la importación de bienes de capital, disminución de impuestos y otras medidas que apostaron fugazmente a la reactivación. Después vinieron las políticas del déficit cero, recortes del gasto en todos los frentes y en especial las devoluciones a las provincias; y, por último, el cierre de grifos a la estampida de capitales representado por la exageración de los topes de gasto familiar antes descrita. Lo que siempre se mantuvo en el centro fue un modelo de “explotación y despilfarro” (Valenzuela, et al. 2001) donde los intereses especulativos y los mismos banqueros tuvieron un papel determinante. Estos actores privilegiados ganaron el doble que en los países desarrollados y gozaron hasta última hora de otra innovación importante, la bancarización (Mañán, 2002).

Una de las herencias más interesantes de las reformas económicas, fue la ruptura del sistema bi-partidista clásico que había sido el eje del sistema político a lo largo del siglo XX. Hasta hoy, el país no asienta un nuevo régimen político con estabilidad de largo plazo.

3. ¿Es posible negociar autónomamente con las multilaterales de crédito y con los bonistas privados?

Como se presentó, es posible claramente no ajustarse a los resultados exigidos por las multilaterales de crédito. Dichos resultados terminan flexibilizándose, ya sea por razones políticas o económicas estratégicas, y lo que los programas iniciales sostenían se modifican.

Si es mala o buena la condicionalidad impuesta por las instituciones multilaterales se pregunta con insistencia, y, desde las visiones más críticas al establischment financiero, se la culpa de todos los males contemporáneos. Respondemos que es “deseable” siempre y cuando impliquen reglas claras y aplicables a todos los casos. De otra forma, se estaría ante la discrecionalidad del staff de turno en dichas instituciones, o bien, a merced de la relación que se tenga con las potencias influyentes en esta institucionalidad internacional. Cuando las grandes potencias hacen torcer la voluntad y violan la normativa de la institucionalidad multilateral, es posible que lo hagan con intereses aún más oscuros y que llevan a una especulación desestabilizadora sobre sus razones.

Ahora bien, dicha condicionalidad debe enclaustrarse en el manejo de las cuentas básicas y no opinar sobre la forma en que se construyen los equilibrios macroeconómicos. Es decir, los países deben hacer uso de su soberanía a la hora de articular objetivos de desarrollos y construir los equilibrios deseables para dichos objetivos. Es decir, objetivos intencionados y no aquéllos que sólo el mercado tiende a construir y, que la experiencia muestra, no son funcionales al desarrollo de las economías nacionales. Subrepticio

La experiencia argentina también alumbra sobre una actitud autónoma que terminó forzando la resistencia del FMI y haciendo valer sus intereses nacionales con los tenedores de bonos privados.

Argentina entró en default con los bonistas privados en diciembre de 2001 suspendiendo pagos de una deuda nominal de 81.800 millones de dólares (mdd). Dicha cesación de pagos se dio luego de haber sido largamente referenciado por todos los organismos internacionales como país modelo por la aplicación de las reformas económicas emanadas del Consenso de Washington.

No obstante, a la hora de la crisis los mismos organismos que habían rescatado la experiencia Argentina —y utilizaban su ejemplo exitoso para apoyar las reformas económicas por ellos promovidas—, se desligaron de responsabilidades en la búsqueda de una vía de superación de ésta. Muy por el contrario, organismos como el FMI que reclamaba la autoría intelectual de buena parte de los preceptos puestos en práctica en los 90 y que Argentina era la supuesta prueba de su infalibilidad, se vieron renuentes a compartir costos en la salida. Es más, la número dos del FMI Dra. Anne Krueger llegó a amenazar al país con un posible embargo (comercial) si buscaba salirse de lo que eran los cánones establecidos de la institucionalidad financiera internacional.

Asimismo, los países latinoamericanos, incluso la misma región (tal vez Brasil con más responsabilidad por lo que representa en las relaciones internacionales), no tuvieron una actitud de apoyo ante la catástrofe argentina. Se limitaron en muchos casos a distanciarse en sus conductas negociadoras y en el cumplimiento a rajatabla (incluso exagerando la disciplina como Brasil) con los acuerdos preestablecidos con los organismos multilaterales de crédito. Otros, simplemente criticaron la ineptitud de los políticos argentinos responsabilizándolos de la catástrofe financiera (el caso típico el Presidente uruguayo). Hay que señalar que el gobierno de EEUU tuvo una actitud de apoyo a Argentina, por lo menos en términos nominales.

En marzo 2005, terminó la primera fase del calvario argentino cerrando su cesación de pagos con un acuerdo con privados que, a todas luces, se sale de lo que habían sido las negociaciones aceptadas en el pasado por la institucionalidad financiera internacional (los casos más recientes fueron las salidas del default de Rusia y Ecuador donde las exigencias de los acreedores y organismos internacionales pusieron otras condiciones). Argentina aparece reduciendo más de dos tercios su deuda pública privada, pero más importante que ello, con una actitud autónoma y negociando directamente con los acreedores que aceptaron la quita impuesta por el gobierno (70% del valor nominal de los bonos). El éxito estuvo marcado por el 76.07% de bonos (valor nominal) que entraron en la negociación (más del 94% de los tenedores nacionales) y al margen de lo que fue la mirada desconfiada de las instituciones multilaterales de crédito.

El éxito no está en que Argentina hubiese ganado una pulseada de fuerza con los inversores privados, o que demostrara la baja confiabilidad a los organismos multilaterales, sino fundamentalmente, que los mismos inversores privados entendieron que el país no podía de otro forma dar cumplimiento a sus deudas (Veltmeyer, 2005). Es decir, la realidad rompió los ojos y los bolsillos de los apostadores, que ya antes habían ganado con tal país y, por supuesto, siguieron ganando pasado el default.

Posteriormente, Argentina se abocó a la negociación de la deuda con el FMI que sin duda fracasó, porque este país no aceptó sus condicionamientos y, terminó en el 2006 pagando toda la deuda con la institución. Vale la pena a la hora de analizar lo sucedido que luego del default con privados el país siguió pagando intereses con el FMI y consiguió repetidas veces el aplazamiento de los vencimientos. Lejos de venirse la noche como se pregonaba para la economía argentina, ésta tuvo una economía con expansión del producto durante el período en cesación de pagos 2003 (8,7%) y 2004 (8,8%). Paradojalmente, dicho crecimiento se apoyó en los ahorros realizados por el país en sus servicios de deuda, le permitió así unificar su economía en base a su moneda nacional (incluso absorber el costo fiscal que implicó terminar con otros papeles monedas circulantes en las provincias) y comenzar un proceso de reconversión de la economía.

No interesa aquí evaluar el desempeño de Argentina, sino mostrar que es posible negociar de forma soberana tanto con los deudores como con las multilaterales de crédito y hacer que éstos reconozcan dicha soberanía. Atiéndase que la postura del país fue siempre “honrar la deuda” en ningún momento dio un paso de ruptura con la institucionalidad financiera, pero sí fijó algunos objetivos políticos irrenunciables. Si bien bajó el monto de su deuda, el desafío del porvenir es grande, con bonos que en promedio vencerán en 27 años y algunos incluso a más de cuatro décadas, con tasas algo mayores que las del mercado actual pero menores a las anteriormente pactadas. El ahorro por la negociación llegó a algo así como el 30% de la deuda externa total (181 mmd incluyendo las obligaciones con las agencias multilaterales de crédito), pero esta siguió al final del canje ubicándose en el entorno del 80% del PBI.

Es importante rescatar que el Estado de cualquier país tiene muchas fortalezas, expresadas en la capacidad de movilización de recursos, de reflotar sectores estratégicos o de defenderlos; y, fundamentalmente, de fijar límites soberanos a los distintos actores económicos ya sean éstos nacionales o extranjeros. La salida de Argentina sirve de ejemplo pero para nada la tomamos como una experiencia ideal o exitosa, hasta ahora dicha salida de la crisis no resolvió los problemas de largo aliento que sigue arrastrando ese país, lo que sí demostró (para bien o para mal) que existía una salida diferente a las apuntadas, recomendadas y hasta exigidas por la institucionalidad internacional.

4. Lecciones que rompen mitos

El caso argentino pone en tela de juicio las bondades de las ‘reformas económicas’ del Consenso de Washington, en particular para los países que las hicieron efectivas con particular devoción como lo es la experiencia latinoamericana en los 90s. No es cierto, como se intentó demostrar, que los países no tengan alternativas disponibles en momentos de crisis. Tampoco lo es, que el no cumplimiento de los acuerdos lleve a la anomia total y al caos social como normalmente se le afirma. La falta de créditos tampoco trae problemas insolubles sino que desata otras energías y alternativas antes ocultas o dormidas.

También demuestra la experiencia argentina que es posible rearticular o refundar una economía nacional sin el ahorro externo y con un fuerte disciplinamiento de los agentes económicos domésticos. A su vez, contesta las premisas que apuntaban la imposibilidad de desafiar la institucionalidad internacional y hacer valer los objetivos de soberanía nacional.

La institucionalidad internacional, y la financiera en particular, ha cambiado a lo largo de sus más de 60 años. No obstante, su rol estuvo siempre apegado a los intereses de las grandes potencias, primero casi exclusivamente al servicio del despegue de EEUU, y posteriormente, generando la ampliación de los mercados que fortalece sin duda también a los países industrializados. Por lo tanto, la institucionalidad financiera no es un dato rígido e inmutable de la realidad, como a menudo se la referencia, sino que es también producto de la estructuración geopolítica del capital en su vocación universalista. Y, el mapa geopolítico también está en movimiento, ya las potencias de ayer ven cuestionada su hegemonía, por lo tanto, recurren más y más a los factores extra-económicos para mantener cierto protagonismo. La pregunta es, hasta cuándo las nuevas potencias (China, India, Japón, etc.) seguirán soportando dicha institucionalidad y financiando la ineficiencia económica y los déficit norteamericanos.

La experiencia argentina cuestionó el rol técnico y la capacidad rectora del FMI con su mismo traspié económico, y con su actitud nacionalista, terminó desafiando la reglas no escritas de la institucionalidad financiera internacional. Por lo tanto, la autoridad de este organismo rector de la estabilidad monetaria de otrora se vio debilitada en varios frentes.

Primero, al fracasar la experiencia propagandeada como ejemplar en la década anterior, con el agravamiento de las secuelas sociales que todos miramos con estupor.

Segundo, en cuanto autoridad reguladora de los mismos flujos financieros internacionales y su incapacidad manifiesta para prevenir y luego enfrentar las vicisitudes de la crisis.

Tercero, porque desde un país pequeño y pobre como Argentina (sin proyección global) se enfrentara lo que hasta el momento había sido omnipotente, en especial, la declaración de default con privados y el mantenimiento por más de tres años de esta actitud irreverente para el orden estatuido.

Cuarto, la misma actitud de los acreedores que desestimó lo que era la postura oficiosa del organismo aceptando una negociación con quitas inéditas en la historia reciente.

Resumiendo, el FMI no tuvo buen suceso en la prevención y absorción de la crisis argentina que dicha institución misma contribuyó a generar; y, los tenedores privados, desoyeron sus consejos a la hora de la negociación. Debe apuntarse que no se equivocaron los acreedores privados que a la fecha ya han recuperado un 16% del valor de sus activos desde marzo 2005.

De aquí se desprende que luego de la experiencia de Argentina se sienta un precedente:

… Argentina established that ‘a sovereign (power) has a lot more power of negotiation than creditors’ and that in effect, as noted by Claudio Loser, former FMI director for the Western Hemisphere, from no won any country that declares default on its debt ‘probably will be in a better position to negotiate and take advantage than in the past’ (Veltmeyer, 2005).

Estas líneas no son un cántico a la actitud del país sudamericano, que por último sólo le exigió a los inversores externos una fórmula que estimó para sí como la única salida, y que implicó distribuir en algo los costos financieros de la crisis con quienes participaron de abultadas ganancias en los años noventa.

Con el ejemplo referenciado se mostró cómo, desde una óptica que no resulta ser tampoco la más radical, se apoyaron ciertos objetivos nacionales de forma soberana. Fue así que Argentina disminuyó parte importante de la deuda privada, para lo que fue menester cuestionar su mismo pasado y a las instituciones que reglaban la globalización financiera instrumentada a costa de los países emergentes en las décadas precedentes. De todos modos, esto no la hace inmune de los mismos errores anteriores a la hora de emprender el regreso a los mercados de crédito internacionales.

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